论构建和谐社会背景下的公益诉讼制度
陈 勇
（云南兴彝律师事务所，云南 楚雄 675000）
摘 要：该文界定了公益诉讼的概念，分析了公益诉讼的实质，运用当事人适格的基本理论，结合我国现行诉讼法的相关规定，指出了在目前构建和谐社会的背景下我国公益诉讼的原告应包括公民个人、公益团体和检察机关，限于篇幅的原因，就受案范围、举证责任分配、诉讼时效、管辖、诉讼保障措施等公益诉讼制度的其他组成部分仅作了简要的分析。
关键词：和谐社会；公益诉讼；受案范围；原告；举证责任分配
中图分类号：D915.1 文献标识码：A 文章编号：
引言
党的十六大以来，构建和谐社会成为共识，中央明确提出其目的和内容就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。当前，我国经济社会发展正处于人均GDP1000-3000美元之间这一阶段，而这一阶段既是经济增长黄金期，也是风险频发和矛盾凸显的社会转型期，社会矛盾在一段时期内容易激化形成突发性事件、群体性事件，企业改制、房屋拆迁、环境污染、拖欠工资、执法不公、行为腐败等引发的矛盾纠纷以及各类犯罪活动时有凸显，社会上存在着诸多不稳定的因素，尤其是随着市场经济的深入发展和社会生活的日益复杂化，出现了众多损害不特定多数人的利益却又缺乏有效的措施来加以制止的重大事件，如：“苏丹红事件”、“雀巢奶粉事件”、“松花江水污染事件”、“厦门PX化工项目”、“三鹿奶粉事件”等，这些事件的发生无疑使社会公共利益受到了严重的损害，然而，面对损害，普遍存在着无人起诉、无力起诉、不愿起诉或虽然起诉却被法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉等问题。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的自身权益遭到损害而采用诉讼方式维护了自身合法权益，但由于是个别诉讼，常常被视作个别事件而不具有普适意义，往往起不到维护公共利益的作用，由于很多群体性、突发性事件中的受害人往往属于社会中的弱势群体，他们的利益受损，但又无法通过正当的诉讼途径解决问题，因为诉讼成本太高，无钱请律师，打官司费钱又费时，赢了官司还不一定执行得了，因此只能进行上访或者信访，上访、信访等可能会解决特定的社会问题，但不能使更大众化的社会问题得到暴露、解决，久而久之，当问题积累到一定程度时，必然会爆发，最终酿成诸如校园惨案一样的受害人成为加害人报复社会的新一轮悲剧。可见，社会的救济渠道不畅、社会群体的利益表达机制缺失，成为了和谐社会构建的巨大障碍。那么，有没有一种相应的诉讼制度来解决这些问题呢？
答案是肯定的，这种制度就是公益诉讼制度。
公益诉讼发端于古罗马时期，当时又称之为罚金诉讼（qui tam）或民众诉讼（actions populares）。相对于保护私人权益的私益诉讼而言，一般是指一定的组织或个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。
同以和平解决当事人之间的争议和保护原告的权利为目的的传统诉讼制度所不同的是，公益诉讼的目的不仅仅局限于给予原告以直接救济、弥补原告的损失，更重要的是谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变从而有利于社会公共利益，这就大大拓展了传统诉讼制度的作用领域（不仅仅局限于给予原告以直接救济）。在公益诉讼中，公民利用司法程序通过关注他人的利益和公共利益来实现和保护自身利益。有学者甚至认为公益诉讼是“弱者使用‘法律’解决来自社会中对社会和权利的有区别的、不公平分配产生的经济和社会问题的努力的一部分。”可见，公益诉讼的实质为法律参与。【1 】诉讼，不再仅仅是公民和法人维护个体权利要求的一种方法，而逐渐成为公民和团体可能借以参与决定、影响制度构建的一种工具和途径。【2 】这也是中央提出的和谐社会内容中“民主法治”的应有之义。
公益诉讼有狭义和广义之分，狭义的公益诉讼是指国家机关作为公共利益的代表，以国家的名义提起的诉讼，广义的公益诉讼则既包括前者，又包括私法人和个人作为公共利益的代表，以自己的名义提起的诉讼，本文所指的公益诉讼采取广义的概念，且包括民事（经济）公益诉讼（被诉对象往往是拥有智力、财力优势的大型企业或垄断行业的损害公共利益的行为）和行政公益诉讼（被诉对象往往是国家公权机关的作为或不作为）在内。
公益诉讼制度包括一系列组成部分，如受案范围、原告资格、举证责任分配、诉讼时效、管辖、诉讼保障措施等等，本文试图就这些问题作些探讨，以期能对构建和谐社会背景下我国公益诉讼制度的建立提供一定的参考。
一、公益诉讼的受案范围
公益诉讼案件的受案范围是指人民法院受理公益诉讼案件的范围。公益诉讼的目的不同于普通诉讼，它的主要目的是为了维护社会公共利益而非直接受到违法行为侵害的受害人利益，因而，凡是具备公益诉讼原告资格的人提起的诉讼，诉讼标的又涉及国家、集体或社会公共利益的，就可以作为公益诉讼案件加以受理，在这其中，如何界定公共利益就显得尤为重要。
鉴于公共利益所具有的抽象性、动态性以及非特定性，在不同地域、不同领域、不同行业、不同历史阶段的表现各异，因而很难用一种法律化的语言加以表述，通常只能通过由法律作无法穷尽的列举式规定同时授权法官凭社会经验来对公共利益加以界定。一般而言，公共利益是指各种资源利益（诸如教育资源、医疗资源、文化资源、生物资源、经济资源）、公共设施利益（文化体育设施）、公有财产利益以及各种环境利益，其中，环境利益又具体包括各种自然环境、人文环境、市场环境等。
由此，公益诉讼的受案范围，就是各种涉及资源、环境、公共财产和公共设施的案件。主要包括：（1）环境污染和严重破坏自然资源的案件，此类案件列入受案范围有利于中央提出的和谐社会内容中“人与自然和谐相处”这一目标的实现；（2）国有资产流失案件；（3）扰乱社会市场经济秩序和国家宏观经济管理的非刑事犯罪案件，如：土地开发中的不合理利用；政府在公共工程的审批、发包过程中的违法行为；行政性垄断案件；（4）严重损害消费者权益案件；（5）社会保障案件；（6）公共卫生案件。
二、公益诉讼的原告
（一）传统理论与现行立法对我国公益诉讼原告的限制及其应对策略
“没有原告就没有诉讼”，具体的诉讼程序必须有合格的当事人才能够启动，相对于公益诉讼被告的确定较为容易而言，公益诉讼面临的难点问题之一就是如何确定其原告，而在确定公益诉讼的原告时，当事人适格成为世界各国在公益诉讼制度构建过程中无法回避的理论障碍。所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。【1】与传统的私益诉讼不同，公益诉讼的原告与被诉的行为之间不存在直接的利害关系，而按照传统标准，原告必须对被诉行为存在诉之利益，诉之利益是任何一个诉讼必须具备的诉讼要件，它掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键，是连结实体法和程序法的枢纽，根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。【3 】
该理论在我国的现行立法中也得到了体现，我国的三部诉讼法，除了刑事诉讼法之外，民事诉讼法和行政诉讼法都要求原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。如：我国《民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”《行政诉讼法》第41条也规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……”。
由此可见，无论是理论上还是立法中，目前我国民事诉讼和行政诉讼遵循的都是“直接利害关系原则”，即与案件没有直接利害关系的人不能提起诉讼，显然，这种规定限制了个人和大多数的组织提起公益诉讼的权利。在此问题上倘若不能突破传统的诉之利益理论，则公益诉讼制度的建立就会成为泡影。
为此，法律应该对诉之利益重新解释，扩张当事人适格的基础，即不再要求起诉人必须能积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受侵害，而是转而采用事实上的损害标准，即起诉人只要提出其所要求审查的行为对其造成了经济上的损害或非经济价值的损害(也就是具有法律上值得保护的利益)，那么他就具有原告资格。【 4】这样，就可以使更多的公民作为公共利益的相关人通过提起公益诉讼来保护公共利益。
当然，对当事人适格的扩张必须进行适当有效的规制，比如，设立公益诉讼的预审或听证等前置程序、实行用尽行政救济原则等，以此起到过滤滥诉的作用。否则，一概地承认起诉者具有当事人资格，当事人适格理论所起到的“筛选”功能将荡然无存，程序也必将过度膨胀，法院不仅难以应对，其自身的功能也会发生异化。即使是在公益诉讼发达的美国，尽管法院对原告起诉资格问题已经做出巨大让步，一般情况下，法院仍然要求原告提供“事实上的损害”的证据，尽管所谓“事实上的损害”并不仅局限于经济上的损害，美学上的、环境舒适度上的非经济损害也包括在内。这就意味着法律对公益诉讼原告并非没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提起诉讼。【1】
（二） 关于我国公益诉讼原告的设想
1、公益诉讼原告的种类
理论上，只要是公共利益的相关人，就可成为公益诉讼的原告，这样才能保证诉讼主体的多元性和广泛性，保证公益诉讼的畅通，所以，有学者认为，公益诉讼的原告，应包括：
（1）公民个人
如前所述，为了解决实践中对公共利益的损害难以救济的问题，有必要扩大当事人适格的基础，通过法律直接赋予公民个人独立诉权，保障个人有权为维护社会公共利益，起诉侵害公共利益的违法者。这也为我国的某些法律所采纳，如：我国环境保护法包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》均规定，公民对于污染和破坏环境的单位和个人，有权检举和控告。这里的控告，可以理解为向环境行政机关控告和向人民法院起诉，这说明我国现行法律实际上已允许公民个人作为公共利益的相关人对危害公共利益的行为提起诉讼。
（2）公益团体
公益团体是指由公民自愿组成，为实现成员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织，如消费者协会、律师协会、动物保护协会、工会、妇联等社会团体。公益团体对侵害其团体成员利益或与该团体宗旨有关的公益违法行为，在得到法律授权的情况下，可以作为公益诉讼的原告向法院提起诉讼。由于公益团体可以利用自身的社会影响力和组织网络与拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业或是特权部门进行对抗，这样就可以弥补公民个人在提起公益诉讼时诉讼能力不如对手的不足。公益团体参与公益诉讼，在程序上能增加分量，在实质上能影响行政机关的决策。
然而，鉴于我国民事诉讼法第十五条仅赋予社会团体以支持起诉权而非独立的诉权，加之我国公益团体因普遍存在着浓厚的“官办”色彩或干脆是行政机关的附属组织所带来的公众信任危机等原因，公益团体要想成为公益诉讼的原告仍需要法律的完善和公益团体自身角色与定位的转变。
（3）检察机关
公共利益毕竟不同于私人利益，并不总是能得到公民个人或公益团体的关注，于是，就会出现某些公共利益在受到侵害时遭遇根本无人问津的尴尬，产生权益保护的真空，此时，应由哪个国家机关作为公益诉讼的原告比较合适？在立法机关、行政机关、司法机关三者中，人大常委会及基于其国家权力机关的性质，不能同时享有立法权和具体的诉权，否则会与现代法治理论相违背；政府在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下，不可能既作为原告也作为被告参加诉讼；人民法院作为审判机关，居于中立地位，根据诉审分立的原则，也不可能去行使诉权；此时，就剩下了作为法律监督机关、负有保护国家利益、集体利益、社会公共利益的职责、具有公诉权的国家检察机关，它应勇敢地站出来，作为公益诉讼的原告，成为公共利益的维护者。
当然，对检察机关提起公益诉讼的范围应当进行适当的限制，目前可将范围限定在国有资产流失案件上，以后再逐渐扩展到环境保护、反垄断等其他公益诉讼领域。
2、公益诉讼原告的特殊性
鉴于公益诉讼本身所具有的特殊性，公益诉讼的原告具有一些特殊性，表现在：（1）诉讼法规定的当事人处分原则不完全适用于公益诉讼的原告，因公益诉讼诉的诉讼标的涉及的是国家、集体或社会公共利益，原告仅是作为代言人而提起诉讼，所以，公益诉讼的原告不能自行处分所争议的权利，除非原告所维护的公共利益中含有私人的直接利益。（2）判决的履行不同于私益诉讼。与私益诉中判决的履行不同的是，鉴于公益诉讼主体间的不对应性，因而，公益诉讼的原告，不履行裁判确定的实体义务，也不享有实体权益，相应地，公益诉讼不适用反诉的规定。
三、公益诉讼的举证责任分配
（一）行政公益诉讼中的举证责任分配
在行政公益诉讼中，被告仍是行政机关或法律、法规授权组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负举证责任，即行政机关应当对具体行政行为所依据的法律法规及规范性文件承担举证责任，即使是检察机关作为行政公益诉讼的原告，也不能因其在调查取证方面拥有比一般原告更多的手段和经验而减轻甚至免除被告的举证责任。故总体而言，行政公益诉讼中的举证责任与普通的行政诉讼并没有根本性的区别，被告仍然负有主要的举证责任。
当然，有关公共利益已经受到违法行政行为侵害的事实证据或者即将受到侵害的事实证据，则要由原告负责提供，但对于有些只有受益人而没有特定受害人的侵害公共利益的违法行政行为，只要起诉人提供一定的线索就可以了，在受理案件后由被告对其被诉行为没有违法举证，如行政机关违法减免税、违法不征税、不查处偷漏税行为等，因为在这种情况下要原告特别是要公民和公益团体负责提供公共利益受到侵害的事实证据是不现实的。【5 】
（二）民事公益诉讼中的举证责任分配
在民事公益诉讼中，则主要遵循“谁主张，谁举证”的原则，即大部分的事实和法律问题由双方当事人就各自的主张提出证据加以证明，这是由民事诉讼诉讼主体双方地位平等的性质所决定的。当然，考虑到原告一方为个人或社会团体，被告一方往往为拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业，原告的举证能力与被告相比，明显处于弱势，因而，可以就部分问题由法律作出特殊的规定，实行举证责任倒置，即由被告就原告提出的主张加以证明，如环境污染公益案件。
四、公益诉讼的诉讼时效
我国现行诉讼法对诉讼时效均有规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉权，但在民法通则的有关司法解释中却规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济方式，自然也不应当受诉讼时效的限制，这样就可以使得侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。【 6】
五、公益诉讼的管辖
由于公益诉讼案件往往损害不特定多数人的利益，牵涉面较大，涉诉人员多，有重大影响，符合我国民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释中的“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”。因而，公益诉讼的一审案件应由案发地中级人民法院审理为宜。
六、公益诉讼的保障措施
（一）公益诉讼的费用承担方式
金昌市住房公积金提取管理办法
甘肃省金昌市人民政府
金昌市住房公积金提取管理办法
金昌市人民政府令
第35号
《金昌市住房公积金提取管理办法》已经市政府第53次常务会议讨论通过,现予公布。
市 长:张令平
二○一○年六月二十日
第一条 为加强住房公积金管理,规范住房公积金提取使用行为,维护住房公积金所有者的合法权益,根据国务院《住房公积金管理条例》等有关规定,结合我市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内住房公积金的提取管理。
第三条 市住房公积金管理中心(以下简称“管理中心”)负责全市住房公积金提取的审核、审批及管理工作。
第四条 管理中心委托指定的商业银行(以下简称“受托银行”)办理住房公积金支付手续。
第五条 职工具有下列情形之一的,可以申请提取本人的住房公积金:
(一)购买、建造、翻建、大修自住住房的；
(二)离休、退休的；
(三)完全丧失劳动能力,并与单位终止劳动关系的；
(四)出境定居或到港、澳、台地区定居的；
(五)偿还购买自住住房贷款本息的；
(六)无房职工租赁本市住房且房租超出家庭工资收入,用于支付房租的；
(七)企业破产、职工买断工龄下岗或失业,或者与单位解除劳动关系两年以上未再就业,并且男性年满50周岁、女性年满45周岁的；
(八)农业户口职工或在本市务工的职工,与单位解除劳动关系、发生重大伤害事故的；
(九)职工本人、配偶及其他直系亲属因患重大疾病造成家庭生活严重困难的；
(十)职工死亡或者被宣告死亡的。
第六条 职工具有本办法第五条第(一)、(五)、(六)项情形的,可以同时提取配偶的住房公积金。
第七条 职工具有本办法第五条第(一)项情形申请提取住房公积金,应在购买、建造、翻建、大修自住住房发生之日起一年内申请。所有提取人的提取总额不超过实际发生的购房款总额或者建造、翻建、大修工程预(决)算金额。
购买自住住房发生之日时间以购房合同签订时间、购房税务发票开具时间或以《房屋所有权证》取得时间为准。
建造、翻建、大修自住住房发生之日时间以批准建造、翻建、大修住房的时间为准。
第八条 职工具有本办法第五条第(二)、(三)、(四)、(七)、(八)、(十)项情形的,可提取本人住房公积金账户内的全部金额及利息,职工住房公积金账户同时注销。
第九条 职工具有本办法第五条第(五)项情形申请提取住房公积金用于冲抵住房贷款本息余额的,在留存规定的额度后,提取金额转入借款人的贷款账户用于提前全部或部分还款,所有提取人的提取总额不超过购房贷款余额。
第十条 职工具有本办法第五条第(十)项情形的,依照相关法律规定的职工继承人、受遗赠人可提取该职工住房公积金账户内的全部金额及利息,职工住房公积金账户同时注销。
第十一条 职工具有本办法第五条第(六)项情形申请提取住房公积金用于支付房租的,提取金额不超过所租房屋的年租金,但可逐年申请提取。
第十二条 职工具有本办法第五条所列提取情形,申请提取住房公积金应提交以下基本材料:
(一)《职工提取住房公积金申请审批表》加盖单位公章；
(二)《金昌市住房公积金管理中心公积金提取凭证》加盖单位在管理中心预留的财务印鉴；
(三)申请人身份证件原件及复印件；
(四)职工提取配偶住房公积金的,应提交夫妻关系证明材料(结婚证或户口簿)原件及复印件；
(五)职工委托他人办理的,由职工本人出具代理委托书,经所在单位审核盖章,代理人提供身份证原件及复印件。
第十三条 根据不同情形,职工还应分别提交以下材料:
(一)购买、建造、翻建、大修自住住房的:
1.职工购买新建商品住房或经济适用房,申请提取住房公积金支付购房款的,应提交经县级(含)以上住房和城乡建设部门登记备案的购房合同、房地产开发公司出具的购房介绍信、购房税务发票原件及复印件；
2.职工购买二手房申请提取公积金的,应提供房屋过户后的《房屋所有权证》、《房地产买卖契约》原件及复印件；
3.建造自住住房的,应提交县级(含)以上住房和城乡建设、规划部门出具的建设用地许可证、建设工程规划许可证原件及复印件；
4.翻建自住住房的,应提交县级(含)以上国土、住房和城乡建设、规划部门出具的土地证、房屋产权证或集体土地使用权证、建设工程规划许可证及施工企业出具的工程预(决)算书的原件及复印件；
5.大修自住住房的,应提交《房屋所有权证》、县级(含)以上住房和城乡建设部门出具的需大修的危房鉴定证明及施工企业出具的工程预(决)算书的原件及复印件。
(二)离休、退休的,应提交离休证或退休文件原件及复印件。
(三)完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系的,应提交与单位终止劳动关系证明、残疾人证(1-4级)或劳动能力鉴定机构出具的鉴定证明原件及复印件。
(四)出境定居的,应提交户口注销证明、出境定居证明原件及复印件。
(五)职工申请提取住房公积金偿还购买自住住房贷款本息的应提供借款合同原件及复印件,贷款银行盖章确认的《购房合同》或《房屋所有权证》复印件。
(六)无房职工租赁本市住房且房租超出家庭工资收入,提取住房公积金支付房租的,应提交下列材料原件及复印件:
1.租住公房的,应提交租赁合同、上一年度至申请之日的房租支付凭证、单位出具的承租人夫妻双方收入证明(失业的,提交失业证)；
2.租住私房的,应提交经县级(含)以上住房和城乡建设部门登记备案的房屋租赁合同、地税部门开具的上一年度至申请之日的房租发票、单位出具的承租人夫妻双方收入证明(失业的,提交失业证)。
(七)企业破产、职工买断工龄下岗或失业,50周岁以上男性职工或45周岁以上女职工,需提供居民身份证、解除劳动关系证明、失业证。
(八)农业户口职工或在本市务工的职工与单位终止劳动关系,需提供:
1.与单位终止劳动关系证明文件；
2.居民身份证、户口簿。
(九)职工本人、配偶及其直系亲属身患重大疾病、发生重大伤害事故,造成家庭生活严重困难的,需提供县级(含)以上医疗部门出具的重大疾病证明、医疗费用凭证。
(十)职工死亡或者被宣告死亡的,职工的继承人、受遗赠人应提交《居民死亡医学证明》或公安部门出具的非正常死亡证明或法院宣告死亡判决书或死亡注销户口的证明；继承人或受遗赠人还须提供身份证、继承或受遗赠公证书或法院判决书及其他证明继承权的有效证明原件及复印件。
第十四条 职工应当按照下列程序办理提取手续:
(一)职工本人提供合法有效的证明材料,向所在单位提出申请；
(二)单位进行核实,符合条件的出具《职工提取住房公积金申请审批表》并盖章；
(三)职工本人或委托代理人持符合条件的《职工提取住房公积金申请审批表》和证明材料到管理中心办理提取手续；
(四)职工本人或委托代理人到银行办理提取或转账手续。
单位破产、解散、撤销或职工账户实行托管的,职工本人或委托代理人可带证明材料到管理中心直接办理提取手续。
第十五条 本办法由金昌市人民政府负责解释。
第十六条 本办法自颁布之日起30日后施行。
