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对“杜宝良事件”的法律评析

陈 光

(中国政法大学 民商经济法学院 ,北京 102249)

308天，105次交通违章，被罚款10500元。杜宝良,一位外地来京以卖菜为生的小贩因此在北京成了"名人”。他的事情不仅被报纸整版地报道,还被社会各界冠以“杜宝良事件”从各种角度进行讨论。“杜宝良事件”作为一个在北京具有普遍性的社会现象，其中折射出来的社会问题是很丰富的，但其归根到底就是一个行政处罚的问题。笔者拟从行政法学的角度对“杜宝良事件”作一些有益的探讨。
交通管理部门进行交通执法，并对道路交通违法行为进行处罚，属于行政处罚的范畴。其执法目的和处罚程序不仅要遵守道路交通法律法规的相关规定，还必须符合《行政处罚法》的原则要求，保证执法目的和处罚程序均具有正当性。
笔者以为，北京公安机关交通管理部门在对杜宝良实施行政处罚的执法过程中，的确存在着许多瑕疵。杜宝良105次违法均属同一违法情节、发生在同一地点且持续时间较长，而交警部门利用“电子眼”对违法行为拍摄后就自动生成了处罚结果，却没有及时提醒或警告违法司机，使同一违法行为长期、持续且反复发生。虽然违法者最终受到严厉处罚，却严重违背了行政处罚的目的和行政处罚的诸多原则。
行政处罚的目的是为了有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，同时也是为了对违法者予以惩戒和教育，使其以后不再犯。违法100多次却没有得到纠正，根本谈不上有效实施行政管理，维护交通秩序；违法者违法100多次却不知执法机关已经对自己做出的行政处罚决定，很难说能对违法者起到惩戒、教育作用。所以，105次的行政处罚，很难说其体现了行政处罚的目的。
我国的《行政处罚法》规定我国的行政处罚原则包括处罚法定的原则。处罚法定原则的内容包括被处罚行为的法定性。其含义是，行政处罚的实施必须有法律、法规或者规章为依据。法无明文规定不处罚。凡法律、法规或者规章未规定予以行政处罚的行为，均不受行政处罚。《中华人民共和国道路交通安全法》第25条明确规定：“全国实行统一的道路交通信号。交通信号、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、明确、完好。增设、调换、更新限制性的交通信号，应当提前向社会公告、广泛进行宣传。”西单交通队对杜宝良实施行政处罚所依据的交通标志并不是国家标准规定的禁行标志，因此该标志属无效标志；依据这一标志而作出的行政处罚也应是错误的。
处罚法定的原则还包括处罚的程序法定。其内容包括，实施行政处罚，不仅要求实体合法，而且还必须程序合法。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。我国的行政处罚决定程序包括简易程序和一般程序。适用简易程序必须符合一定的条件：违法事实确凿；有法定依据；较小数额的罚款（对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款）或警告。可见“杜宝良案”应适用一般程序。在一般程序中，行政机关在决定实施行政处罚需要向当事人说明理由并告知权利、听取当事人陈述和申辩、送达行政处罚决定书。《行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。在作出行政处罚决定之前，未依法告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第107条第二款也规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当书面告知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”308天，105次违章，违章者却毫不知情，这本身就是交管部门在行政处罚中没有执行法定程序的体现。西单交通队对杜宝良的105次处罚中有81次处罚没有出具书面处罚决定，同样没有履行法定“书面告知”义务，违反法定程序。 《行政处罚法》第40条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。在“杜宝良事件”中，交管部门105次处罚中没有一次将行政处罚决定书送达当事人，这是对行政处罚法定程序的明显违反。
《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。处罚公正的原则，亦称“合理处罚”的原则。此原则与国外的比例原则类似，其内容包括：行政执法的目标应当是符合法律规定的目的，动机是良好的，不是为增加交警部门的收入而罚款，而是为了维护好交通管理秩序而罚款。这是目的上的考虑。第二，这种手段必须是必要的，有些手段可能无助于达到目标，那也不行。第三，在你的手段和目标之间，手段是相称的，不能“用高射炮打蚊子”，不能“用牛刀来杀鸡”。只要能达到法律意图，那就尽可能采取对当事人比较有利的方式来处理。只要能维护交通秩序，就不必要采取高额的罚款。 105次违法处罚明显缺乏执法人性化，违反了行政处罚的公正原则。105次违法，105次处罚，不合理。 比例原则是来自国外的一个原则，现在在中国已经普遍被接受了。大体来说，比例原则分这样几条要求，
　　《行政处罚法》第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。教育必须以处罚为后盾，教育也不能代替处罚。为了达到制止并预防违法的目的，对受处罚的违法行为，应在给予处罚时给予帮助教育，二者不可偏废。105次的行政处罚有悖于《行政处罚法》所规定的教育与处罚相结合的原则。司机违法时，执法部门在处罚的同时还应该对司机进行教育，加强司机的守法观念。作为执法部门，司机违法数十次时，完全有必要对其进行批评教育。所以说，杜宝良违法105次，而且被处罚105次，这明显违背处罚与教育相结合的原则。很明显这对于违法者来说只有“处罚”而没有“教育”，有为执法而执法、为罚款而执法的嫌疑。
《行政处罚法》不仅在总则中确立了保障相对人权利的原则，而且有关行政处罚的设定、实施及其程序的规定，无一不体现着这一指导思想。保障相对人权利的原则实质上是由保障相对人陈述权、申辩权的原则和无救济便无处罚的原则构成的。相对人对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。交管部门在行政处罚的程序中对“告知义务”的违反，直接影响相对人陈述权、申辩权的行使，相对人的权利难以得到保障。
有人认为在“杜宝良事件”中交管机关在行政处罚中违反了一事不再罚的原则。笔者认为这种观点有失偏颇。一事不再罚原则的内容包括，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚（《行政处罚法》第46条）。杜宝良的违章行为并不是同一行为，而是同一类行为，是同一个违法的主体，同样的违法的情形，触犯同样的法律规则。



作者EMAIL：sunc9@163.com


山东省青岛市政府


青岛市森林植物检疫暂行办法
　（１９９０年１０月２３日　青岛市人民政府令第10号）


第一条 为防止危害森林植物的危险性病、虫、杂草传播蔓延，保护林业生产的安全，根据《中华人民共和国森林法》和国务院发布的《植物检疫条例》、《森林病虫害防治条例》，结合本市情况，制定本办法。

第二条 市和各县（市）、区林业局是同级政府对森林植物检疫工作的行政主管部门。森林植物的具体检疫工作，由市森林植物检疫中心站和各县（市）、区的森林植物检疫站负责。
各级森林植物检疫站的主要职责是：
（一）宣传、贯彻森林植物检疫法规、政策，拟订本行政区域内森林植物和林产品检疫工作方案并组织实施；
（二）具体实施本行政区域内森林植物和林产品的检疫；
（三）监督检查从国外和香港、澳门、台湾地区引种的隔离试种工作；
（四）组织培训专职和兼职森林植物检疫员；
（五）组织调查和封锁扑灭疫情。

第三条 各级森林植物检疫站应当按照有关规定配备专职森林植物检疫员；各乡镇及林业科研、城镇园林等单位，应当按照有关规定，配备兼职森林植物检疫员。
专职森林植物检疫员由同级林业局推荐，报省林业厅考核审批；兼职森林植物检疫员由本单位推荐，报市林业局审批。

第四条 各级森林植物检疫人员应当增强服务观念，严格依法办事。公安、交通、工商、邮政等部门及其他有关单位，应当支持和配合森林植物检疫人员做好检疫工作。

第五条 我市应施检疫的森林植物和林产品是：
（一）森林植物（包括干果和归林业部门管理的水果）的种子、苗木、果实、插条、接穗、种根及其他繁殖材料；
（二）乔木、灌木、藤本植物及林业部门管理的花卉的活体植株。
（三）木材（含进口落地的木材）、薪炭材、竹材以及林业部门管理的药材；
（四）怀疑被检疫对象侵染的铺垫材料、场地和运载工具。
所有森林植物的种子、苗木和其他繁殖材料，不论是否列入应施检疫的范围，在调运之前，必须实施检疫。

第六条 各级森林植物检疫站应当按照林业部确定《国内森林植物检疫对象和应施检疫的森林植物、林产品名单》、山东省林业厅确定的《山东省森林植物检疫对象和应施检疫的森林植物、林产品补充名单》和青岛市林业局确定的《青岛市森林植物检疫对象和应施检疫的森林植物、林
产品补充名单》进行检疫。

第七条 各级森林植物检疫站根据需要，经与有关部门或单位协商，可以派检疫人员进入存入森林植物和林产品的车站、港口、机场、仓库、货场等场所实施检疫；在与本市行政区域以外的市贯通的干道枢纽地段，可以派检疫人员参加公安交通检查站，实施哨卡检疫；对经营森林植物
和林产品的农贸市场，可以派检疫人员实施集市检疫。

第八条 生产木材及森林植物的种子、苗木、花卉和其他繁殖材料的单位和个人，应在采伐、出圃或出售一个月前，向当地的森林植物检疫站申请检疫。检疫站应在接到检疫申请之日起十天内派出人员进行检疫，合格的，发给《产地检疫合格证书》。

第九条 列入应施检疫范围内的森林植物和林产品，按以下规定办理调运：
（一）本市所辖各县（市）、区内调运的，凭《产地检疫合格证书》办理；
（二）从本省的其他市、地调入本市的或本市行政地域内各县（市）、区间调运的，凭调出者所在地的森林植物检疫站签发的《植物检疫证书》办理；
（三）从本省行政区域以外的省、自治区、直辖市调入本市的，调入单位或个人应报请当地的森林植物检疫站出具《森林植物检疫要求书》，凭调出地的森林植物检疫站签发的检疫合格证书办理调入。
（四）从国外或香港、澳门、台湾地区引进（包括赠送、交换）应施检疫的森林植物和林产品，引进单位或个人应事先向当地的森林植物检疫站提出书面申请，经审查同意后，逐级上报市、省森林植物检疫站审批。
从国外或香港、澳门、台湾地区引进的森林植物的种子、苗木和其他繁殖材料必须集中隔离试种，经省森林植物检疫站检疫合格后，方可分散种植。
（五）从本市调往本市行政区域以外的森林植物和林产品，按调入地的有关规定办理。

第十条 从本市行政区域以外调入本市的森林植物和林产品，调入地的森林植物检疫站，应查核检疫证书，必要时可进行复检。

第十一条 经检疫发现疫情的森林植物和林产品，货主要在当地森林植物检疫站指导和监督下进行除害处理。无法进行除害处理的，森林植物检疫站应予销毁或责令其改变用途。对装载工具、交通运输工具及其他可能附着检疫对象的货物，应当同时进行检疫和除害处理。
被检物品的除害处理费用以及由此所造成的经济损失，均由受检者承担。

第十二条 被检单位或个人，应按《国内森林植物检疫收费办法》有关规定缴纳检疫费。检疫费属预算外收入，只能用于发展森林植物检疫事业，不得挪作他用。

第十三条 交通、邮政等部门凭有效期内的《森林植物检疫证书》办理调运、邮寄。

第十四条 对执行本办法成绩突出的单位或个人，有关部门应予表彰或奖励。

第十五条 对违反本办法有关规定的单位或个人，由市有关部门给予处罚：
（一）对阻碍检疫人员进行正常的检疫任务者，由森林植物检疫站会同有关部门给予批评教育，情节严重的，由公安机关给予治安管理处罚。
（二）对违反本办法第五条、第八条、第九条的规定，调运林木种苗或木材者，由森林植物检疫站责令补检，并可报经县级以上林业主管部门批准，处以五十元至五百元的罚款；造成疫情扩散的，处以五百元以上至二千元的罚款；触犯刑律的，提请司法机关依法追究刑事责任。
对违反本办法第八条、第九条的有关规定采伐、出圃、出售、调运其他森林植物和林产品的，在途中被发现，由发现地的森林植物检疫站补检，收取托运人三至五倍检疫费；在调入地被发现的，由调入地森林植物检疫站补检，收货单位（或收货人）三至五倍检疫费。
（三）森林植物检疫人员和办理托运、邮寄的工作人员，因工作失职或利用工作之便接受贿赂，徇私舞弊者，应视情节给予相应的批评教育或行政处分。情节严重触犯刑律者，提请司法机关依法追究刑事责任。
当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复义不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚决定之日起三十日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者
不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第十六条 本办法由青岛市林业局负责解释。

第十七条 本办法自发布之日起施行。



1990年10月23日