抽象行政行为，是指行政机关针对不特定的对象，制定、发布能反复适用的行政规范性文件的行为。目前，抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项重要手段。长期以来，由于立法上一直将大部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国尚未建立起监督抽象行政行为的有效机制。抽象行政行为作为具体行政行为的依据和指导，一旦违法造成的损害后果要比具体行政行为更严重，影响面更广更深。因此，从体制机制上加强对抽象行政行为的监督，促进行政机关依法行政，是建设社会主义法治国家的必然要求。
一、我国对抽象行政行为监督的现状
（一）立法现状
我国《行政诉讼法》第十二条第二款规定：“对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理”。《行政复议法》则比之前进了一步，规定了对部分抽象行政行为准许提请审查制度，但只能附随对具体行政行为提起行政复议同时提出，而不能单独提起审查申请，且仅限于部分政府机关的部分抽象行政行为，国务院部委规章和地方人民政府规章则不在审查之列。《立法法》第八十八条规定权力机关和行政机关有权依照各自权限撤销同宪法和法律相抵触或不适当的规范性文件。由此可以看出，我国目前立法对抽象行政行为的监督有限，绝大部分抽象行政行为被排除在行政诉讼和行政复议的受案范围之外。
（二）监督的主要途径
目前，我国对抽象行政行为监督的主要途径表现为：一是权力机关监督。全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。二是行政机关的层级监督。国务院有权改变或撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。三是备案审查监督。国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。省、自治区或直辖市人民政府对其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件备案审查。四是行政诉讼监督。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。五是团体、公民等社会组织和个人监督。《立法法》第九十条规定其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。
（三）存在的突出问题
目前，我国对抽象行政行为监督存在的突出问题主要表现在以下四个方面：一是司法监督缺位。《行政诉讼法》明确把抽象行政行为排除在司法审查之外，使抽象行政行为无法接受司法监督。二是人大监督乏力。尽管我国宪法赋予了人大审查行政机关法规、规章的权力，但由于没有规定一套完整、具体的监督程序，使得这一监督在实践中难以发挥作用。三是行政监督有限。虽然《行政复议法》规定了对部分抽象行政行为准许提请审查制度，但行政机关内部层级利益休戚相关，加之缺少有效的程序规则，这一监督往往流于形式或根本无法顺利进行。四是社会监督不力。虽然《立法法》赋予了其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议权，但在司法实践中，真正启动社会监督程序的案件少之又少。同时由于没有行政行为的利害关系人参与，缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得社会监督大打折扣。
二、建立和完善对抽象行政行为监督制度的必要性
有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应置于法律规范之下，一切活动均应以法律的有效监督为前提。目前我国对抽象行政行为缺乏有效监督的现状与现代法制建设背道而驰。我国行政机关设立庞杂，层级较多，权力较大，抽象行政行为制定又具有任意性、随意性、频繁变动性的特点，因此对其实施有效的监督显得尤为必要。
(一)抽象行政行为本身性质的需要
具体行政行为是针对个别相对人的，即使违法造成的损失也是局部的、有限的。但抽象行政行为则是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有对象非特定性、效力的普遍性和适用上反复性特点，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。因此，加强对抽象行政行为的监督是十分必要的。
(二)保护相对人合法权益的需要
没有救济就没有权利，行政法从本质上说就是救济法。但是从目前的司法现状来看，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运用法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼保护自己的权益，而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，投诉无门，即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度而不了了之。在各种途径举报、上访却不能挽回其受到的侵害或损失时，更多产生的是对社会的负面看法和激愤心理，社会的稳定和谐受到严重影响。因此，只有建立一个有效地监督抽象行政行为的法律制度，才符合公平、公正保护相对人合法利益的需要。?
(三)保证行政机关依法行政的需要
依法行政的内涵要求行政机关的一切行政行为必须依法进行。现实中，有些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章矛盾、冲突、重复和管理失控。甚至有些行政机关特别是基层行政机关使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种现状，促使行政机关依法行政，就必须对抽象行政行为加以有效的监督。?
三、建立和完善对抽象行政行为监督制度的建议
从目前我国对抽象行政行为的监督来看，我国还远未建立起一套完整的监督体系，致使抽象行政行为成为监督的一个盲点。对此，笔者有以下五点意见：
（一）确立法院的审判监督权
行政复议本质上是行政机关内部的监督，克服不了自我监督的局限性。而权力机关的的监督难以顾及到纷繁复杂的行政事务，加之法律规定的不完善，使其存在着监督不力的缺陷。而另一方面，伴随着民主和法治的发展，公民权利意识和法律意识的日益增强，要求行政机关的所有行政行为都应在法律的监督之下已成为一种必然。正是基于以上原因，我国应将人民法院作为专门的法律机关对抽象行政行为行使审判监督权，保护公民权利，防止行政权力的滥用和腐败，维护社会稳定。
（二）扩大行政复议范围
行政机关对抽象行政行为的监督大多数来自于自我反省和自我约束，缺少来自于外部相对人的发动和参与，难以达到监督目的。因此，将属于规范性文件的抽象行政行为纳入行政复议受案范围，通过外部的监督力量来强化对抽象行政行为的监督是非常必要的。
（三）建立立法听证制度
听证制度作为现代行政的一项民主制度，被一些国家广泛应用于对抽象行政行为的监督之中。行政管理是对大多数人的管理，而行政机关大多从部门利益出发制定规范性文件，其民主性存在严重缺陷。设立立法听证制度，听取大多数人的意愿，既符合行政管理之本意，也有利于管理政策的顺利出台及其出台后的推行和效果。因此，我国应结合实际国情，借鉴有益的经验建立立法听证程序。
（四）建立违宪审查制度
江苏省实施《宗教活动场所管理条例》办法(废止)
江苏省人民政府
江苏省实施《宗教活动场所管理条例》办法
江苏省人民政府令第146号
《江苏省〈宗教活动场所管理条例〉实施办法》已经1998年10月9日省人民政府第14次常务会议通过，现予发布。
第一条 为保护正常的宗教活动，维护宗教活动场所的合法权益，有利于对宗教活动场所的管理，根据国务院《宗教活动场所管理条例》及有关法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称宗教活动场所，是指信仰宗教的公民进行宗教活动的佛教寺庙、道教宫观、伊斯兰教清真寺、天主教教堂、基督教教堂，以及信教群众经常进行宗教活动的固定的简易活动点。
第三条 本省县级以上人民政府宗教事务部门对本办法的执行情况进行指导和监督。
第四条 设立宗教活动场所，必须具备下列条件：
（一）有固定的处所和名称；
（二）有经常参加宗教活动的信教公民；
（三）有信教公民组成的管理组织；
（四）有主持宗教活动的宗教教职人员或者符合各宗教规定的人员；
（五）有管理规章；
（六）有合法的经济收入。
第五条 设立宗教活动场所，必须由该场所所属的宗教团体向县级以上人民政府宗教事务部门提出申请，并提交下列书面材料：
（一）设立宗教活动场所的申请书；
（二）该场所的有关资料和证件；
（三）乡（镇）人民政府或者城市街道办事处的意见。
第六条 在园林和风景名胜区内设立宗教活动场所，必须征求当地风景园林主管部门的意见。
设立宗教活动场所，涉及国家直管公房的，必须经县级以上房地产行政主管部门审核同意后，方可申请。
第七条 申请设立宗教活动场所，经人民政府宗教事务部门审核同意，报县级以上人民政府批准：
（一）设立新的或者恢复规模较大的寺观教堂，报省人民政府批准；
（二）恢复一般规模的寺观教堂，报设区的市人民政府批准；
（三）设立简易宗教活动点，报县级人民政府批准。
（四）恢复属文物保护单位、且建国后从未进行过宗教活动的宗教活动场所，按照文物保护单位的级别，报同级人民政府批准。
第八条 经批准设立的宗教活动场所，由其管理组织到设区的市或者县级人民政府宗教事务部门履行登记手续；具有法人条件的，同时办理法人登记手续。宗教活动场所办理登记手续后方可进行宗教活动。
县级以上人民政府宗教事务部门应当按照《宗教活动场所登记办法》的规定进行审查，对符合登记条件的，在规定时间内办理登记手续。
第九条 宗教活动场所迁移、合并、终止以及变更登记，应当由该场所管理组织向原登记机关办理变更手续。
第十条 经批准登记设立的宗教活动场所，其合法权益和正常的宗教活动受法律保护，任何组织和个人不得侵犯和干预。
第十一条 境外组织和人员不得在我省设立宗教活动场所。
第十二条 宗教活动场所由该场所的管理组织自主管理。
管理组织的成员由该场所的宗教教职人员和信教公民推选，经所在地宗教团体批准后，报人民政府宗教事务部门备案。全国重点佛道教寺观管理组织成员，同时报省级宗教团体和上一级人民政府宗教事务部门备案。
第十三条 宗教活动场所管理组织履行下列职责：
（一）安排宗教活动，办理教务；
（二）管理财产和财务；
（三）组织学习，开展爱国主义教育；
（四）组织生产、经营和社会公益活动；
（五）做好治安、消防和户籍申报工作；
（六）做好接待和对外友好交往工作；
（七）保护文物，维修房屋，搞好环境卫生和绿化；
（八）维护本场所的合法权益；
（九）管理本场所的其他工作。
第十四条 宗教活动场所内的一切活动，必须在法律法规和政策允许的范围内进行。任何人不得利用宗教活动场所进行破坏国家统一、民族团结、社会安定和损害公民身心健康的活动。
第十五条 宗教活动场所管理和使用的土地、山林、房屋等，由该场所管理组织或者其所属宗教团体按照国家有关规定领取证书，任何单位和个人不得擅自占用。
国家征用宗教活动场所管理和使用的土地、山林、房屋等，按照法律和国家有关规定办理。
第十六条 因城市建设需要拆迁宗教活动场所及其房屋，应当事先与有关宗教团体或者宗教活动场所管理组织协商，征得当地人民政府宗教事务部门同意，并按照国家规定给予作价补偿或者易地重建。
被列为文物保护单位的宗教活动场所，拆迁前还必须办理文物迁移报批手续。
第十七条 宗教活动场所的财产和经济收入，由宗教活动场所管理组织管理和使用，其他任何单位和个人不得占有或者无偿调用。
第十八条 宗教活动场所收藏的文物，必须设置藏品档案，向文物行政管理部门登记，并不得擅自馈赠、转让或者出卖。
进行文物修复时，应当遵守《中华人民共和国文物保护法》的有关规定。
第十九条 宗教活动场所可以接受团体和个人自愿捐献的布施、乜贴、献仪、奉献和其他捐赠，但不得摊派、勒捐。
宗教活动场所接受境外宗教组织和个人的捐赠，按照国家有关规定办理。
第二十条 经批准登记的宗教活动场所，可以接纳境外人员参加宗教活动，可以应外国人邀请由我国教职人员在该场所内为其举行洗礼、婚礼、葬礼和道场法会等宗教仪式。
第二十一条 在宗教活动场所内可以经营销售经省级以上人民政府宗教事务部门同意，并经省级以上新闻出版部门批准出版或者核发准印证的宗教书刊，可以经营销售经县级以上工商行政管理部门批准生产经营的宗教用品和宗教工艺品。
第二十二条 宗教活动场所可以根据自己的条件和特点，兴办社会公益服务事业，开展社会公益和慈善活动，可以经营举办以自养为目的的企业和社会公益事业，并按照规定在信贷、税收等方面享受适当的照顾。
第二十三条 任何单位和个人在宗教活动场所内设立商业、服务业网点，举办陈列、展览，拍摄电影、电视片等活动，必须事先征得该场所管理组织和县级以上人民政府宗教事务部门同意，再到有关部门办理手续。
第二十四条 任何人进入宗教活动场所，应当遵守宗教活动场所的各项规定，尊重信教公民的宗教信仰，不得在宗教活动场所内宣传无神论或者进行有神无神的辩论。
第二十五条 宗教活动应当在批准登记的宗教活动场所或者经人民政府宗教事务部门认可的场所内进行。任何人不得在宗教活动场所外传教、布道，宣传有神论，散发宗教宣传品。
第二十六条 宗教活动场所必须坚持独立自主自办教会的原则，不受境外宗教组织和个人的支配；宗教活动场所不得接受外国宗教组织提供的津贴和办教经费，并不得在宗教活动场所内流通或者散发境外宗教宣传品。
第二十七条 宗教活动场所的宗教活动，应当由宗教团体认可的宗教教职人员及符合各宗教规定的人员主持。
教职人员由省及设区的市宗教团体按照省级宗教团体的规章认定；符合各宗教规定的人员，由设区的市及县级宗教团体按照省级宗教团体的规章认定。
第二十八条 宗教活动场所邀请外省宗教教职人员担任教职或者主持宗教活动，必须经当地宗教团体和人民政府宗教事务部门同意，报省级宗教团体批准。邀请本省其它市县的宗教教职人员担任教职，必须经当地宗教团体和人民政府宗教事务部门同意，报上一级宗教团体批准。邀请本
省其它市县的宗教教职人员临时主持宗教活动，必须经当地宗教团体同意，报当地人民政府宗教事务部门备案。
第二十九条 经省级宗教团体邀请，境外宗教教职人员可以到宗教活动场所讲经、讲道，主持宗教活动。
第三十条 宗教活动场所必须建立、健全并严格执行教务、财务、生产经营、安全保卫、对外交往和文书档案等各项规章制度。明确法定代表人或者场所负责人为治安责任人。
第三十一条 宗教活动场所内，不得进行会道门、邪教、迷信等活动以及有伤社会风化的行为。
第三十二条 宗教活动场所的管理组织，应当在每年第一季度向所在县或者市人民政府宗教事务部门提交上一年度该场所事务管理、财务收支、治安安全等情况的报告，接受人民政府宗教事务部门的年度检查。
第三十三条 宗教活动场所举办庆典、朝圣、放戒、水陆法会等大型宗教活动，必须在举办活动的30日前，由该场所所在的市、县宗教团体报请县级以上人民政府宗教事务部门批准，并向所在地公安部门报告后方可举行。
第三十四条 宗教活动场所常住人员和外来暂住人员，应当按照国家户籍管理规定，办理登记手续，接受户籍管理部门的检查、监督。
宗教活动场所不得留宿身份不明的人员。未经公安部门批准，不得留宿境外人员。
第三十五条 宗教活动场所改建、扩建、重建或者新建，必须经所在地人民政府宗教事务部门审查同意后，再按照有关规定办理立项、规划审批、用地报批、初步设计审批等手续，领取工程项目施工许可证后方可进行施工。
被列为文物保护单位的宗教活动场所，改建、扩建或者进行重大维修前，还应当按照文物保护单位的级别，征得文物管理部门同意。
第三十六条 违反本办法第五条、第七条、第八条规定，未经批准和登记，擅自设立宗教活动场所的，由县级以上人民政府宗教事务部门责令停止活动；拒不执行的，提请同级人民政府依法予以取缔。
第三十七条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府宗教事务部门提请同级人民政府责令停止侵权活动，造成经济损失的，应当依法赔偿损失。
（一）违反本办法第十条规定，侵犯宗教活动场所合法权益、干预宗教活动场所正常宗教活动的；
（二）违反本办法第十五条规定，擅自占用宗教活动场所管理和使用的土地、山林和房屋的；
（三）违反本办法第十七条规定，占有和无偿调用宗教活动场所财产和经济收入的；
（四）违反本办法第二十三条规定，未经同意和批准，在宗教活动场所内设立商业网点，举办陈列展览和拍摄电影电视的。
第三十八条 宗教活动场所违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府宗教事务部门视情节轻重，给予警告、责令停止活动、撤销登记的处罚。
（一）违反本办法第二十一条规定，经营销售非法出版物的；
（二）违反本办法第二十七条规定，未经宗教团体认定而主持宗教活动的；
（三）违反本办法第二十八条规定，未经宗教团体批准而邀请外来人员担任教职或者主持宗教活动的；
（四）违反本办法第三十条规定，没有健全和执行规章制度的；
（五）违反本办法第三十一条规定，进行会道门、邪教、迷信活动以及有伤社会风化行为的；
（六）违反本办法第三十二条规定，不提交年度报告的；
（七）违反本办法第三十三条规定，不经批准和同意而举办大型宗教活动的。
第三十九条 违反本办法规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起15日内，依法申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议也不提起诉讼，又不履行处罚决定的，由人民法院强制执行。
第四十一条 本办法由省人民政府宗教事务部门负责解释。
第四十二条 本办法自1999年1月1日起施行。
1998年11月26日
