销售包装种子不构成非法经营罪
——评董某某非法经营种子案
案情简介：
董某某办理了单位名称为某某西甜瓜制种基地、经营范围为瓜菜种子、有效期为2002年1月10日至2007年1月20日的《农作物种子经营许可证》。董某某领取了字号名称为某某镇新农种子经销部、经营者姓名为董某某、经营范围及方式为西甜瓜种子自繁和瓜菜种子销售、有效期为2005年4月5日至2009年4月4日的《个体工商户营业执照》。某检察院指控董某某于2009年2、3月份向张某销售了价值41.25万元的品种名称为“黄金密8”和“黄金密11”的甜瓜包装种子，于2009年4、5月份向王某某销售了价值2万元的品种名称为“黄金密8”和“杂交伽师瓜”的甜瓜包装种子，于2010年扣押了董某某库存的价值18.612万元的品种名称为“华夏金密11号”和“杂交伽师瓜”的包装种子。某检察院依据上述事实和以种子经营许可证到期后无证销售包装种子为由向法院起诉，要求追究董某某非法经营罪的刑事责任。作者认为，无论指控的上述事实是否成立，董某某都不构成非法经营罪。
一、允许销售包装种子和代销种子，符合我国国情。
种子是特殊的、不可替代的农业生产资料，是农业发展的基础。我国的种子使用者主要是分散在广大农村的农民。向农民销售种子的经营者，主要是散布在广大农村和中小城镇的种子经销商和种子代销商。我国的种子经销商和种子代销商，大多不符合《农作物种子生产经营许可管理办法》规定的办理种子经营许可证的条件。如果以没有办理种子经营许可证为由追究经营包装种子的经销商和代销商的非法经营罪的刑事责任，不仅将造成成千上万的种子经销商和种子代销商入狱和停业等灾难性后果，而且还将造成生活在农村的广大农民在农村甚至中小城镇买不到种子、影响我国农业发展的严重后果。
二、审理非法经营种子案，应当遵守我国从全面禁止到有限放开的种子经营许可制度。
因我国农村和中小城镇的广大种子经营者达不到领取种子经营许可证的法定条件，所以《种子法》废止了《种子管理条例》规定的全部品种实行强制审定制度、全部种子生产实行许可制度和全部种子经营实行许可制度。自《种子法》施行之日起，改为实行主要农作物品种审定制度、主要农作物种子生产许可制度和种子经营有例外的许可制度。
《种子法》明确规定专门经营不再分装的包装种子和代销种子的，不需办理种子经营许可证。公诉机关以未办理种子经营许可证销售包装种子为由起诉追究董某某等专门经营不再分装的包装种子的种子经营者和代销种子的代销者的非法经营罪，违反了法律规定。
三、《种子法》不禁止销售不再分装的包装种子。
《种子法》规定的种子经营许可制度，不是全面禁止制度，有四种种子经营行为不需要办理种子经营许可证：一是农民出售自有种子的；二是分支机构经营种子的；三是种子经营者专门经营不再分装的包装种子的；四是受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的。
销售不再分装的包装种子，不需要办理种子经营许可证；对不再分装的包装种子，国家规定实行放开经营，任何人不办理种子经营许可证都可以销售。董某某销售的是不再分装的包装种子，无论其是否办理了《农作物种子经营许可证》，都不构成非法经营罪。董某某销售法律不禁止经营的不再分装的包装种子，没有违反国家规定，起诉书指控董某某犯非法经营罪，缺乏法律依据。
四、被扣押的库存包装种子，系董某某受某某公司委托代销；以此指控董某某构成非法经营罪，不符合法律规定。
《种子法》第二十九条第二款规定：种子经营者受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的，可以不办理种子经营许可证。被扣押的包装种子，其包装袋上标注的种子生产商名称、种子经营许可证号、种子生产许可证号等信息，都是某某种子有限责任公司的；某某种子有限责任公司的法定代表人雷某的证言证明董某某加工、包装、标识其种子是经其同意的，所以，被扣押的种子是董某某受某某种子有限责任公司委托代销的。董某某受具有种子经营许可证的某某种子有限责任公司的委托代销其种子，可以不办理种子经营许可证。尽管董某某和某某种子有限责任公司之间只有口头协议，没有某某种子有限责任公司的书面委托，但也不应仅因委托形式上的瑕疵认定委托无效，更不应因此追究董某某非法经营罪的刑事责任。
五、董某某办理了《农作物种子经营许可证》；在经营许可证有效期内从事种子加工、包装、标识等活动，系合法经营。
董某某办理了单位名称为某某西甜瓜制种基地、董某某为法定代表人、经营范围为瓜菜种子、有效期至2007年1月20日的《农作物种子经营许可证》。董某某在该许可证有效期内，有权以某某西甜瓜制种基地的名义从事对生产的瓜菜种子进行加工、包装、标识的种子经营活动。董某某在许可证有效期内对黄金密8和黄金密11等甜瓜种子进行加工、包装、标识的活动，系合法经营。
董某某在《农作物种子经营许可证》有效期结束后再继续销售有效期内加工、包装、标识的不再分装的包装种子的，不需要办理种子经营许可证。检察机关以董某某在《农作物种子经营许可证》到期后继续销售包装种子为由起诉追究其非法经营罪的刑事责任，不符合种子经营许可制度。
六、董某某办理了《个体工商户营业执照》，在营业执照有效期限内从事西甜瓜种子自繁和瓜菜种子销售，系合法营业。
董某某办理了字号名称为某某镇新农种子经销部、经营者姓名为董某某、经营范围及方式为西甜瓜种子自繁和瓜菜种子销售、有效期自2005年4月5日至2009年4月4日的《个体工商户营业执照》。董某某作为某某镇新农种子经销部的经营者，持工商行政管理机关办理登记注册的营业执照，在执照有限期限内的2009年2、3月份，向张某销售价值41.25万元的品种名称为“黄金密8”和“黄金密11”的甜瓜包装种子，系合法营业。
董某某在营业执照到期后的2009年5月份和2010年，继续向王某某销售甜瓜包装种子和继续库存甜瓜包装种子的行为，属于违反工商登记管理制度的“非法营业”，不属于违反种子经营许可制度的“非法经营”。“非法营业”与“非法经营”，性质不同。以董某某非法营业为由追究其非法经营罪，属于适用法律错误。
七、没有证据证明董某某实施了对生产的种子进行加工处理、包装、标识等法律禁止的种子经营行为，就不能追究其非法经营罪。
董某某于2009年向张某和王某某销售的及2010年被扣押的种子，都是“通过销售与内装物一起交付给种子使用者的不再分割的包装”种子。起诉书没有指控、公诉人也没有提供证据证明董某某实施了对生产的种子进行加工处理、包装、标识等法律禁止的种子经营活动，追究董某某犯非法经营罪，缺乏事实根据。侦查机关仅仅围绕董某某是否实施了法律不禁止的包装种子销售活动进行调查，没有对董某某是否实施了法律禁止的对生产的种子进行加工处理、包装、标识的活动进行调查，侦查方向发生了偏差。即使证明董某某销售包装种子的证据达到了确实充分的程度，也因所证明的销售包装种子的行为不具有违法性，不能追究董某某的刑事责任。
武合讲（山东贵和律师事务所 菏泽 274000）
作者联系方式：whj148@yahoo.com.cn，13605306590、15901032135
有关文引案例的报道：http://szb.northnews.cn/nmgrb/html/2011-07/29/content_849935.htm#
http://www.als.gov.cn/main/news/alashannews/1ead40c2-3e68-42d9-956e-947f755d67f6.shtml
财政税收财务大检查工作规定
财政部
财政税收财务大检查工作规定
1995年7月1日，财政部
第一章 总则
第一条 为了正确履行财政税收财务大检查机构的工作职权，规范大检查工作行为，强化和完善财税监督，制定本规定。
第二条 财政税收财务大检查（以下简称大检查）是国家运用法律手段、经济手段和行政手段对各地区、各部门、社会团体、企业和行政事业单位及个体工商户执行财经法规情况进行的综合性监督检查。
第三条 大检查工作在各级人民政府直接领导下进行，为贯彻落实国家的财经方针政策、财经法规和重大经济措施服务。各级财政税收财务大检查办公室（以下简称大检查办公室）是具体组织实施大检查工作的办事机构。
第四条 开展大检查要坚持走群众路线，采取发动群众监督和专业人员检查相结合的方法。
第五条 开展大检查要注重发挥经济监督部门和社会经济监督中介机构的作用，广泛组织他们参加大检查工作。
第二章 职责任务
第六条 各级大检查办法室的职责任务如下：
（一）根据本级政府的统一部署，具体安排大检查工作；
（二）具体负责组织协调财政、国税、地税、审计、工商行政管理等部门和社会经济监督中介机构参加大检查；
（三）依法检查、处理各种违反财经法纪的行为；
（四）具体负责组织有关部门或社会经济监督中介机构，对个别行业或部分企业进行专项检查；
（五）对下级大检查办公室的工作进行业务指导，并对其工作人员进行培训；
（六）建立举报制度，受理有关的人民来信来访；
（七）针对检查中发现的问题，提出改进和完善财经法规、制度的意见和建议，把检查与服务、治标与治本结合起来；
（八）开展维护财经法纪的宣传教育；
（九）表彰遵守财经法纪的先进单位和在大检查工作中成绩突出的先进集体与个人。
第七条 下级大检查办公室根据上级大检查办公室有关开展大检查的规定，结合实际，制定具体的实施办法。
第八条 上级大检查办公室根据需要，可以将其监督检查范围内的检查任务和事项，授权下级大检查办公室进行检查。下级大检查办公室应按照授权检查范围和权限进行检查。
第九条 财政部大检查办公室除具有第六条所列职责外，还负有研究制定大检查的政策、法规和制度，组织财政部派驻各地财政监察专员办事处直接检查中央所属部分企事业单位等职责和任务。
第三章 权限义务
第十条 有权了解被查单位与检查有关的生产经营和财务收支等情况。
第十一条 有权要求被查单位提供与检查有关的凭证、帐册、报表和其他资料。
第十二条 有权向有关单位和个人调查取证。
第十三条 有权对被查单位的原始凭证、有关资料等进行复印或复制。
第十四条 有权对违反财经法纪的行为进行检查。对查出的违反财经法纪问题，要严格按照国家有关财经法规和“自查从宽，被查从严，实事求是，宽严适度”的原则进行处理。
第十五条 有权对抵制检查或拒不执行《检查结论和处理决定》的单位和个人，给予通报批评。对仍不改正的，商请有关部门或报经本级政府同意后，采取其他制裁措施。
第十六条 有权对打击报复坚持原则的检查人员、财会人员和举报人的重点案件进行核查，并向有关部门提出处理建议。
第十七条 大检查工作人员要依法检查，忠于职守，坚持原则，客观公正，廉洁奉公，保守秘密。如有在执行公务时利用职权谋取私利或弄虚作假、徇私舞弊行为的，应按干部管理权限，提请有关部门给予必要的处分。
第四章 工作程序
第十八条 制定开展大检查的具体实施方案，报本级政府同意后组织实施。
第十九条 进行宣传发动，把舆论宣传贯穿大检查的全过程。
第二十条 组织所有企业、行政和事业单位、社会团体及个体工商户进行自查，确保自查质量。
第二十一条 从财政、税务、审计等部门和社会经济监督中介机构抽调人员组成检查组，深入企业和单位进行重点检查。
（一）确定重点检查单位名单；
（二）对检查组成员进行培训；
（三）将检查组成员和进点日期等有关事项书面通知被查单位；
（四）检查组持大检查办公室的介绍信进点检查；
（五）检查组将查出的违反财经法纪问题同被查单位逐项核实，提出《重点检查报告》，报组织检查的大检查办公室审核、定案；
（六）各级大检查办公室对检查组提交的《重点检查报告》，根据国家有关法律法规逐项审核定案，并向被查单位发出《检查结论和处理决定》。
第二十二条 各级大检查办公室对被查单位作出《检查结论和处理决定》后，应督促被查单位和有关部门执行。
第二十三条 被查单位对各级大检查办公室作出的《检查结论和处理决定》不服的，应在接到《检查结论和处理决定》之日起十五日内，以书面形式报请发出《检查结论和处理决定》的大检查办公室重新研究，或按有关规定申请复议。在重新研究或复议期间，原《检查结论和处理决定》应予执行。各级大检查办公室对被查单位申请复议的事项，要及时提出处理意见。
第二十四条 为加强对查出各项应交违纪款项收缴入库的监督，省级大检查办公室可在银行开设一个过渡存款户（与省级财政监督机构所设过渡帐户同用），查出违反财经法纪的应交款项，按现行财政体制收缴，优先入库。如有拒不交库的，请银行协助划拨扣缴，或报经本级政府同意后，商请有关部门采取其他制裁措施。
第二十五条 针对检查中暴露出来的问题，提出改进和完善财经法规、制度的意见和建议，帮助被查单位建立健全财会制度，加强内部管理。
第二十六条 将检查案卷材料整理成册，建立检查档案，按文书档案管理要求存档备查。
第二十七条 表彰遵守财经法纪的先进单位和在大检查工作中成绩突出的先进集体与先进个人。
第二十八条 提出工作总结报告。
第二十九条 涉及需要给被查单位负责人和直接责任人以党纪、政纪处分或追究刑事责任的，要以建议书的形式，连同有关资料分别移交纪检、监察或司法机关查处。
第五章 机构、人员
第三十条 财政部设置大检查办公室，负责全国大检查的日常工作。
第三十一条 各省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市）应设置大检查办公室，负责本地区大检查的日常工作。地方各级大检查办公室的机构归属、编制和级别，由地方各级人民政府确定。
第三十二条 各级政府部门应设置大检查办公室，或指定专人负责本部门大检查的日常工作。
第三十三条 下级大检查办公室应接受上级大检查办公室的业务指导。
第三十四条 大检查工作人员应具备与其从事监督检查工作相适应的专业知识、政策水平和业务能力。
第三十五条 各级大检查办公室的业务经费由本级财政部门在预算中安排。
第六章 附则
第三十六条 本规定自1995年7月1日起施行。
第三十七条 本规定由财政部负责解释。
