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安徽省马鞍山市人民政府


关于印发马鞍山市政务公开工作责任追究办法的通知
(马政[2008]57号)《2008年第20号》


当涂县、各区人民政府，市政府各部门、直属机构，有关单位：
《马鞍山市政务公开工作责任追究办法》已经2008年9月26日市政府第17次常务会议审议通过，现印发给你们，望认真贯彻执行。




二〇〇八年十月十八日


马鞍山市政务公开工作责任追究办法

第一条 为推进政务公开（包括政府信息公开）工作，根据有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称政务公开工作责任，是指行政机关及其工作人员违反政务公开工作规定，造成不良影响或严重后果所应担负的责任。
第三条 政务公开工作责任追究应坚持实事求是、有错必纠、依法办事、惩处与教育相结合、追究责任与改进工作相结合的原则。
第四条 市政务公开办公室会同市监察局负责全市政务公开责任追究工作的指导、监督和检查。
第五条 政务公开责任追究实行分级负责制。市政务公开办公室会同市监察局负责对县区政府、市政府各部门、直属机构进行责任追究；县区政府政务公开工作机构会同同级监察机关负责对本级政府各部门及乡镇、街道政务公开工作进行责任追究。
第六条 除法律法规另有规定外，市属范围内行政机关及其工作人员在政务公开工作中，有下列情形之一的，应予追究责任：
（一）不认真贯彻落实上级政务公开工作部署和工作措施的；
（二）不按照规定的时间、程序和内容开展政务公开工作的；
（三）对涉及公民、法人或其它组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的，以及本单位机构设置、职能、办事程序等政府信息不主动公开的；
（四）发现可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的不完整或虚假信息，在其职责范围内不发布准确的政府信息予以澄清的；
（五）对群众依法提出的政府信息公开申请不及时公开或作出回复的；
（六）不按政务公开工作要求，搞不完全公开、虚假公开或隐匿应当公开的信息的；
（七）隐瞒或不及时解决政务公开工作中出现的严重问题的；
（八）作出与政务公开制度相违背的决定的；
（九）对政务公开工作落实不力，造成大量群众上访，引发群体性事件或产生其他严重后果，影响社会稳定的；
（十）阻碍、压制社会监督或对检举、监督、检查人员打击报复的；
（十一）违反政务公开工作要求，造成泄密事件或侵犯他人隐私的；
（十二）不按照规定保存政务公开档案资料或造成有关政府信息损坏、丢失的；
（十三）政务公开工作连续两年考核不合格的；
（十四）其他违反政务公开工作有关规定的行为。
第七条 干扰政务公开和责任追究工作正常开展，有下列情形之一的，依照有关规定追究责任，涉嫌犯罪的移交司法机关追究刑事责任：
（一）包庇政务公开工作中违纪、违法人员的；
（二）无理取闹，无理纠缠，干扰政务公开工作的；
（三）利用新闻媒体错误引导，引发社会矛盾的；
（四）破坏政务公开工作设备、设施的；
（五）其它严重干扰政务公开和责任追究工作的行为。
第八条 对违反政务公开工作规定的行政机关及其工作人员，按以下规定区分责任：
（一）未经保密审查或主管领导审核批准作出违反政务公开工作规定的行政行为，由直接承办人承担全部责任。
（二）经主管领导审核批准或同意后作出违反政府信息公开规定的行政行为，由主管领导承担主要责任，直接承办人承担次要责任；领导直接授意，承办人提出异议，未能改变领导意见而作出的行政行为，承办人不承担责任。
（三）经过领导班子集体讨论决定作出违反政务公开规定的行政行为，由主要领导承担主要责任，其他领导成员承担次要责任。
第九条 对违反政务公开有关规定的行政机关及其工作人员，视情节和后果，按以下办法追究责任：
（一）情节轻微，影响较小的，由各级政务公开工作主管部门对直接责任人给予告诫或批评教育，并限期改正。
（二）情节较重，造成较大影响或损失的，由监察机关对行政机关及有关责任人通报批评，责令作出书面检查，限期改正。
（三）情节严重，造成重大影响或损失的，除按第二项处理外，并由任免机关或者监察机关依据法律法规和相关规定对有关领导人员和直接责任人给予相应的行政处分。
（四）构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第十条 中央及省垂直单位及其工作人员违反政务公开有关规定，应予责任追究的，由市政务公开主管部门提出建议，并函告其上级主管部门进行处理。
第十一条 市属范围内法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员政务公开工作责任追究，适用本办法。
第十二条 市属范围内的公共企事业单位及其工作人员事务(信息)公开工作责任追究，参照本办法执行。
第十三条 本办法由市政务公开办公室会同市监察局负责解释。
第十四条 本办法自2008年11月1日起施行。

　　一、利害关系人的范围问题

　　最高人民法院关于贯彻执行《〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第25条规定：“申请宣告死亡的利害关系人的顺序是：（1）配偶；（2）父母、子女；（3）兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女；（4）其他有民事权利义务关系的人。申请撤销死亡宣告不受上列顺序限制。”依此规定，被宣告死亡人的利害关系人范围也就确定下来了。对配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，学界都无异议；但对哪些人和组织可以视为其他有民事权利义务关系的人，学界对此有不同的认识。例如：失踪人失踪前所在单位能否认定为是失踪人的利害关系人。何谓失踪人之利害关系人，台湾学者胡长清认为：“利害关系人，指因失踪人之生死，而有法律上之利害关系者而言。举凡失踪人之配偶、继承人、法定代理人、财产管理人、债权人、受遗赠人及生命保险金受领人等皆属之。”（注释1）大陆学者尹田认为：“失踪人的利害关系人为与死亡宣告存有法律上之利害关系的人，包括失踪人的近亲属及受遗赠人、因失踪人之死亡而有权获得人寿保险金的受益人、不动产共有人以及失踪人的债权人、债务人等。但依日本有关判例，不包括需要以死亡宣告之结果为其他诉讼事件作证据之人。”（注释2）这两种观点均未谈及失踪人所在单位是否有权申请宣告失踪人死亡。对此也是众说纷纭，有学者认为，宣告死亡为民事制度，与下落不明人无民事权利关系而仅有劳动关系或行政关系的单位或个人，无权申请宣告下落不明人死亡，有关问题应依劳动法、行政法的规定解决。（注释3）也有学者认为：“其他有民事权利关系的人也仅指自然人，而不包括法人。”（注释4）相反的观点认为，其他有民事权利关系的人主要包括下落不明人的债权人和所在基层组织或单位等。之所以说失踪人所在基层组织或单位是利害关系人，是因为它们与下落不明人之间存在管理关系、工作关系等，与民事权利义务关系具有密切关系，也应属于广义上的民事法律关系。（注释5）而我国的司法实践中，实际上否认了失踪人所在单位是失踪人的利害关系人的观点。

　　1986年2月18日，《最高人民法院关于失踪人的工作单位能否向人民法院申请宣告失踪人死亡的批复》中指出：“……《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第一百三十三条所指的利害关系人，必须是与被申请宣告死亡的人存在一定的人身关系或者民事权利义务关系的人。宣恩县人大常委会为解决减员增补以及停发失踪人聂××的工资等问题，不宜作为利害关系人向人民法院申请宣告失踪人死亡，应按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及我国劳动制度的有关规定处理。”依据批复，失踪人失踪前所在单位不能认定为是失踪人的利害关系人。按照劳动部制定，于1996年10月1日起试行的《企业职工工伤保险试行办法》第十二条规定：“职工因公外出期间或者在抢险救灾中失踪的，其亲属或者企业应当向企业所在地公安部门、劳动行政部门报告。劳动行政部门应当根据人民法院宣告死亡的结论认定因工死亡。”第二十九条规定：“职工因公外出期间因意外事故失踪的，从事故发生的下个月起三个月内，本人工资照发，从第四个月起停发工资，对失踪职工的供养亲属按月发给供养亲属抚恤金。生活有困难的，可以预支一次性工亡补助金的百分之五十。人民法院宣告死亡的，发给丧葬补助金和其余待遇。当失踪人重新出现并经法院撤销死亡结论的，已领取的工伤待遇应当退回。”《中华人民共和国人事部关于退休干部失踪后待遇如何处理问题的复函》也指出：“……对于退休干部失踪后的有关待遇问题，可根据《中共中央组织部老干部局关于离休干部失踪后待遇如何处理问题的复函》（老干办字〔1992〕第27号）精神，参照原劳动部办公厅《关于退休职工下落不明期间待遇问题的批复》（劳办险字〔1990〕1号）及《关于退休职工下落不明期间应从何时停发退休待遇问题的复函》（劳办发〔1993〕162号）意见处理，即：退休人员失踪，下落不明在６个月以内的，其退休费可照发；超过6个月的，从第7个月起暂时停止享受退休待遇。宣告死亡的，其抚恤金发放标准以停止享受退休待遇时的退休费为基数。”因此，笔者也认为既然相关劳动人事法规也有相应的规定，也就没有必要支持失踪人生前所在单位成为宣告死亡的申请人之一。为防止出现没有失踪人的利害关系人申请宣告失踪人死亡的情况，学者建议仿效日本和法国立法例在《民法通则》对宣告死亡原有规定的基础增加“没有利害关系人或者虽有利害关系人但不提出申请的，由检察官向人民法院申请宣告他（失踪人）为死亡人”。（注释6）
二、申请人的顺序问题

　　对此问题学界历来有顺序说和无顺序说两种主张。另有学者提出了不同于上述两种主张的新学说：宣告失踪与宣告死亡制度的最大区别，在于宣告失踪制度仅仅带来了失踪人财产管理上的变化，而宣告死亡制度则不仅带来了财产关系的变化，更使特定利害关系人的人身关系发生了变化。前列得以申请宣告死亡的利害关系人中，因被申请人的死亡宣告引起人身关系变化的，主要是被申请人的配偶。根据最高法院的司法解释，被宣告死亡的人与配偶的婚姻关系，自死亡宣告之日起消亡。死亡宣告被人民法院撤销，如果其配偶尚未再婚的，夫妻关系从撤销死亡宣告之日起自行恢复；如果其配偶再婚后又离婚或者再婚后配偶又死亡的，则不得认定夫妻关系自行恢复。以这些规定为前提，不赋予被申请人的配偶以优先序位，就意味着可以由其他人决定被申请人与其配偶之间的夫妻关系的存续，这是明显不妥当的。因此，配偶应有优先序位。至于配偶出于不正当目的的不申请宣告死亡的，构成优先序位的滥用，可由其他利害关系人在举证证明这一情形的前提下，请求人民法院剥夺其优先序位。至于配偶之外的其他人，可以不规定先后顺序。因此一概没有顺序限制，也难谓妥当。（注释7）

　　笔者在此也有一个方案：保留最高法院对顺序的规定，但应规定顺序在后的利害关系人可以以顺序在前的利害关系人由于不正当目的不申请宣告死亡为由，要求法院剥夺顺序在前人的优先序位。但是实际上，这种方案是把问题复杂化了。第一，依最高法院司法解释的规定利害关系人行使申请权的顺序，有优先性和排他性的特点，似乎失踪人的配偶是其中最大的利害关系人，但对此规定的合理性在学界中有很大的疑问。因此以此为分析，理由很难立足。第二，申请人与失踪人的利害关系孰轻孰重在理论上和实践中都很难区分，说利害关系有轻重之分也只是理论上的模糊认识，无法具体区分。第三，如果说，失踪人的配偶只是因为感情问题，一直未申请宣告失踪人死亡，是否应归为是“不正当目的”是存有疑问的。对此，法律又必须对哪些行为构成“不正当目的”另行规定，无疑是把问题复杂化了。因此笔者认为，顺序说未免太过绝对，不利于保护顺序在后的利害关系人的利益，有违“禁止权利滥用”的民法基本原则。无顺序说的观点应该比较合理，利于兼顾各方利害关系人的利益。（如转载敬请注明作者）