打击刑事犯罪应强调“功利主义”的立法思想
王政
记得少年时我曾看过一部外国影片，片名好像是《赏金杀手》。现在回想起来，影片中演绎的事情好像就发生在十九世纪末或二十世纪初的美国西部。的确，那一时期，在美国历史上应算是一个崇尚“个人英雄主义”的时代。影片的大概内容是：警察因没有足够能力找到或对付那些杀人成性的恶魔（影片中的坏人），于是就贴出重金招聘职业杀手的“赏金告示”。不用问，悬赏内容肯定是“谁能把悬赏中的坏人杀掉，谁将会从政府那里得到足够受用一生的大笔赏钱”。恰巧是有人专门喜欢干这种既能得赏金又能“除暴安良”的事情，所以杀人的“赏金告示”一经贴出，就肯定会有人（影片中的“侠客”或“英雄”）大敢地去“接榜”。影片中的故事情节主要就是围绕那些“职业杀手”与“被悬赏对象”之间的较量而展开的，可以说险象丛生、扣人心弦。或许是爱好幻想的天性使然吧，在我后来学习法律的过程中，这部影片竟然一直让我产生一些与法律相关的奇异想法，尤其是关于国家打击刑事犯罪立法的一些想法，且有些想法已经伴随了我好多年。下面，就让我把这些带有“荒诞”意味的想法写出来，也好让大家多一份评判的“笑料”。
几乎人人都存有“以恶报恶”的报复心理，对罪大恶极的犯罪分子，有良知的社会公民都希望他早日能受到法律的严惩。影片《赏金杀手》给我们导演了一种用“侠客”对付恶人的理想方法。我的一些“荒诞”想法也是产生于以下一些疑问：如国家在打击刑事犯罪立法方面能否真得采用类似影片《赏金杀手》中的“功利主义”做法？国家能否采取一种更为有效的方式来预防犯罪行为的发生？对犯罪分子的惩罚可否采用功过相抵的方式进行解决？……等等。带着这些疑问，就让我信笔由缰地开始“阔论”吧。
一、首先，让我们分析一下《赏金杀手》中所体现的“功利主义”做法。
其实，古今中外，不管是私人、团体，还是政府、国家，“雇佣杀手”或“鼓励杀人”的做法一直是绵延不绝的。中国《孙子兵法》中就有讲述奖励士兵英勇杀敌的智谋篇章；二战期间，德国法西斯也曾有鼓励屠杀犹太人的政策；蒋介石政府也曾出重金悬赏购买过共产党要人的项上人头；民间为了私人恩怨雇佣杀手的事件更是屡见不鲜。尽管同样是杀人的行为，但杀人的具体环境和目的、动机不同，有些还是不能相提并论的。但是人们一般的伦理观念是：国家、政府、军队或警察以所谓的“国家、民族或公共利益的名义”为了特定的目的是可以杀人的，而且，杀人杀多了还可以成为英雄；但对一个普通个人而言，不管其杀死的是一个多么让众人痛恨的坏蛋，其杀人行为都是法律所不能容许的（当然，法律上规定的正当防卫情况显然是一种例外）。也正是因为如是之逻辑，由国家或政府去雇佣杀手杀人才具有特殊的意义。想必这其中蕴涵着深刻的“功利主义”思想或高明的“治国之道”吧。
大家都非常地明白：自从有国家以来，对犯罪分子实施刑罚的权力即专属于国家或国家的最高统治者，而国家的一切权力最终也是由其权力代理人（国家官员）来组织实施的。令人遗憾的是，这些国家官员们（包括代表国家的最高统治者，如皇帝、总统等）的能力也是有限的，他们不可能让所有的犯罪分子都受到法律的严惩，在让一些罪大恶极的犯罪分子长期逍遥法外的情况下，甚至还会让一些无辜群众蒙受不白之冤；形势严峻时，还可能引起社会动荡，造成国基不稳。聪明的统治者总是在面对现实的基础上敢于大胆创新的，在他们认识到民众和非政府力量的重要性后，通过悬赏方式放手发动群众或利用民间力量来制止犯罪行为（主要指叛乱行为）之蔓延自然就被看成是明智之举。这样务实的方式很显然是带有“功利主义”色彩的，等于国家或政府充分利用人性“趋利避害”的特点以最低的代价实现了社会的稳定。
一般而论，传统的西方功利主义思想应包括行为和规范两方面内容：1、人是有理性的，“避苦索乐”或“趋利避害”是人之本性。2、人除了具备理性，还具有自由意志，人能够凭借理性和经验选择自己的行为并对自己的行为负责。3、个人或团体在选择自己的行为时，总会进行必要的利弊权衡或取舍的，即“两利相存权其重，两弊相交取其轻”。4、对国家和社会而言，在制定法律或政策时应考虑最大多数人的利益或谋求最大多数人的幸福。
二、国家立法应如何体现或遵循功利主义的思想原则
具有近代“刑法之父”美誉的贝卡利亚说过：“人的幸福是欢乐和痛苦，要是我们能运用数学公式来计算人生善恶的话，好的立法是把人引向最多幸福和最少痛苦的一种艺术”。至于在立法方面如何体现功利主义思想，应当说西方思想家杰米利•边沁（以下称“边沁”）说的最透彻。边沁认为：法律的本质内容，即衡量法律好坏的标准及其价值的改变。关于法律本质，应当引入“趋利避害”的功利原则作为立法时必须遵循的准则。衡量和估计所订立的法律是符合还是违反功利原则，要通过对苦乐的详细计算来加以判断。具体而言，应当从三个方面去考虑：1、看法律的假定行为，对任何人究竟苦胜于乐还是乐多于苦。如果是苦胜于乐，那么对人们就不利，就是违反避苦求乐的功利原则；如果是乐胜于苦，那么对人们就是有利的，当然也就符合避苦求乐的功利原则了。2、看法律假定的内容是否依次遍及所有关系人，也就是说要以社会的整体利益来加以衡量。3、看法律规定内容所反映受利人与受害人的人数比例而定。如果受利的人多于受害的人，就是符合功利原则的；反之则违反功利原则，这样的法律就应当舍弃。边沁认为：既然法律是由国家所制定的，而法律的目的又在谋求“最大多数人的最大幸福”，所以在立法的时候，在决定和分配人们权利与义务的时候，必须以全体国民的快乐为基准。当然，对于制定的法典，还要从形上考虑法典的完整性、普遍性、简洁性、准确性、结构严谨性等诸多要素。因为只有这样，才可便于法律的遵守和执行。
在打击刑事犯罪方面，贝卡利亚和边沁都认为：1、犯罪必须被看成是对于社会的危害，评判犯罪的唯一正确标准是其危害程度。2、预防犯罪比惩罚犯罪更重要。惩罚只有在有助于预防犯罪的前提下才是正当的。为了预防犯罪，必须颁布和改善法律，以获得国民的理解和支持。3、刑罚与犯罪必须相适应。当某人已下定决心要实施某一特定犯罪时，通过苦乐计算，使他不要造成比达到其犯罪目的更多的危害，这样可尽可能地把犯罪遏制在最低发案率水平上。
三、我国刑事立法在遵循功利主义原则方面存在的不足
考虑到我们人类的一些共性东西，任何一国在制定打击刑事犯罪的立法（包括实体法和程序法）时是不可能不考虑功利主义原则的，只是考虑方面不同或程度深浅不一的问题，我国刑事立法自然也不例外。对我国刑事立法已经考虑到的方面在此就不赘言了，下面只就考虑不足之处做些必要简析：
（一）片面强调国家机关在打击刑事犯罪方面的作用，对社会力量不够重视。主要表现在几个方面：1、我们相信警察是万能的，不准许私人侦探机构合法存在，不注意充分发挥民间智慧在侦破刑事案件中的作用。2、对刑事案件的侦破，没有采用广泛的“悬赏政策”，没有制定关于刑事案件检举、侦破及抓捕方面的普遍推行的悬赏制度，不利于通过提高刑事案件破案率的方式减少犯罪分子逃脱制裁的可能性。3、不够重视媒体在预防和揭露犯罪方面所发挥的重要作用，甚至对许多大案要案禁止媒体进行报导。4、片面强调刑事案件证人的作证义务，不注视对刑事案件证人的保护制度建设，不能有效鼓励证人出庭作证。
（二）对人类本能或天性的东西认识不够，从一定意义上讲，制定的法律可能保护或纵容犯罪。主要表现如：1、将行贿和受贿同时作为犯罪处理，让行贿人因惧怕法律制裁而不敢举报受贿人犯罪，受贿人因其行为得不到行贿人举报的有效制约而强化了其逃避法律制裁的心理。2、没有建立自首和主动认罪与量刑的交换制度，对自首和认罪者往往处于重刑，强化了犯罪人死不认罪和逃避法律制裁的侥幸心理。3、对共同犯罪和集团犯罪的同案犯（严重刑事犯罪除外，如共同故意杀人等）有自首及重大立功表现者没有采用“既往不咎”或“功过相抵”的刑事政策，不利于瓦解犯罪团伙或其成员结盟的意愿，等等。这一系列的法律规定，都没有充分利用人性“相互戒备”和“趋利避害”的心理来减少和避免犯罪行为的发生。
（三）对犯罪产生的原因分析或认识不够科学，立法重点打击的对象欠缺客观公正性和必要性。主要表现在：1、我们没有强调把犯罪产生的原因归结为人性自身的不完美和社会自身存在的缺陷，而是片面强调犯罪者本身的过错。2、我们没有充分认识到“任何人都有可能成为犯罪者的客观现实”，对犯罪行为发生，国家和社会管理者应承担首要责任的道理（许多严重犯罪事件，往往是由国家工作人员不履行职责、受害人找不到合法救济、宣泄或伸冤途径酿成的）。3、我们不愿承认“窃钩者诛，窃国者为诸侯”的现实，打击刑事犯罪的结果往往是对普通民众因生活所迫进行的盗抢行为处以重刑，而对巧取豪夺的奸商和贪婪地聚敛钱财的政府官员却无可奈何。4、我们不愿承认预防和打击刑事犯罪的国家机关和官员们本身也可能是犯罪行为的制造者和实施者的事实，实际情况应当是国家机关及其官员们更需要法律的监督和控制。
（四）在罪犯改造方面所采取的措施欠缺有效性，罪犯的改造成功率正变得越来越低。在罪犯改造方面我们改造理论和改造实践同样存在不符合功利主义原则之处。具体表现：1、我们不从人性、人道、秩序和规则方面对违法犯罪者进行说教，而是从国家和政府“施恩”的角度来对被改造者进行说教，这种说教方式难以让被改造者信服。2、我们忽略“人的道德水准具有无法精确评估和测量”的道理，忽略“个人道德水平高低与其社会地位无关”的道理，而是将被改造者看成是一群道德水准低下的人。这种认识也是不符合实际的。某些人被判刑入狱，是因为他们触犯了现存的社会秩序或法律规则，并不表明他们的道德水准低下，相反，某些犯罪者可能具有比社会一般人更高的道德水准。这种道德高低的歧视也往往难以让人信服。3、将不同类别的犯罪分子进行集体关押和共同劳动改造，让那些初犯者和非恶劣品行罪犯接触社会更多的丑陋现象，同时沾染上其他罪犯更多不良的恶习，结果其品行通过犯罪改造行为反而变得越来越差；加上我们一般社会成员对犯罪者的歧视，往往把那些曾经善良的人继续推向违法犯罪的深渊。4、我们不注重通过正当信仰（包括宗教）、隔离反省、文化教育等方式对犯罪者进行心灵上的净化或救助，而更多的是通过铁窗镣铐和劳役之苦来进行思想改造，这实际上不符合“攻心为上”的改造人的“效率”法则。
四、充分发挥功利主义刑事立法思想的前提和基础
对统治者而言，治理国家、管理社会是需要大智慧的，必须依靠全社会力量的，而且现实中采用怎样的手段也是非常重要的。在我国，要充分发挥功利主义刑事立法思想的作用，创造一个更加文明和谐的社会，必须要求具备以下前提和基础条件：
首先，国家的管理者必须认识到单纯依靠国家机关和司法官员打击刑事犯罪方面的局限性，必须树立充分“相信群众”、“依靠群众”、“主要发挥社会力量”的主导思想。具体的方式如：鼓励社会不同的群众主体形成不同的利益集团，通过利益集团之间的相互博弈和监控制衡来确立法律规则的权威；注意加强和发挥社会中介机构的作用，比如要强调和发挥私人侦探机构、财务审计机构、社会调查和咨询公司在侦破刑事案件中的作用，使这些中介机构能够有效地参与到刑事案件的侦破工作中去，并且建立一整套社会中介结构与国家机关相互配合和制约的机制；凡此等等。
其次，我们必须对人的基本天性或本能具有相对客观或科学的认识，尤其是对掌握权力的人，至少不应强调其普遍具有高于一般群众的道德情操，相信其真正能够做到“全心全意地为人民群众服务”。对掌握权力的人，我们必须充分认识到其具有符合人性“自私”本能的一面，认识到其最有可能滥用公共权力谋取私利，认识到其对社会违法或犯罪率的上升有着不可推卸的管理责任。国家和社会监督及管理的对象应主要是国家和社会的管理者，尤其是那些掌握重大权力的人。要知道，普通民众是不具备腐败的资格和条件的。
再次，必须充分认识到官员腐败是产生一切社会痼疾或动乱因素的主要根源之一，国家或社会制度设计必须充分考虑或利用人性“趋利避害”的本能。比如：对检举揭发犯罪行为属实者给予重奖（奖金应来源于罚没的犯罪者的私人财产）；打破行贿与受贿的对合关系。行贿者完成行贿行为后如果检举受贿者或在司法审查中提供重要受贿证据的，应追究受贿者的责任，行贿者不以犯罪论处；受贿者完成受贿行为后如果检举行贿者或在司法审查中提供重要行贿证据的，应追究行贿者的责任，受贿者不以犯罪论处；只有在第三者进行检举且行贿者和受贿者都不配合刑事侦查时，才可同时追究二者的责任。总之，必须利用人性“趋利避害”的算计心理（免除最先检举人或证据提供人责任的方式）减少或拆解行贿者与受贿者结盟的可能。在打击官员腐败的犯罪问题上，推行法定的“功过相抵”制度，对有重大立功表现者，原则上不进行刑事制裁。
此外，在打击刑事犯罪的具体措施上，适当引入市场机制。比如：当控告或检举人在掌握一定犯罪证据的前提下，在司法机关不及时作为时（不免除司法机关不作为的责任），可以通过向司法监督机关申请令状（并提供一定金钱担保）的方式以自有资金聘用社会中介机构进行违法犯罪证据方面的进一步落实或搜集工作（中介机构在取得令状后，可以申请调动警察出面协助），在犯罪行为得到确认后，检举或控告者可从罚没犯罪人的财产处得到加倍补偿（当然在犯罪得不到证实时，中介机构或申请人对被控告者所造成的损害应当给予赔偿）；加大对诬告、报复或陷害等违法行为的惩罚力度，打击任何形式的报复或陷害行为；对犯罪后逃跑的，国家应采用普遍的悬赏制度抓捕逃犯，充分调动和发挥群众力量来参与打击刑事犯罪等。
最后，必须强调社会人文道德和宗教的作用，强化信息传媒的作用，建立相对独立于政府控制的、互动式的大众传媒网络体系，充分发挥人文道德、宗教、媒体在犯罪预防和刑事案件侦破中的作用。同时，在打击刑事犯罪方面，必须注意国际间的官方合作和民间合作，减少重大犯罪分子或犯罪集团头目外逃的可能性。
总之，现代社会正处在高速发展的时期，而且社会组织结构正在变得日趋复杂；同时大量的优秀人才不断流向社会进行就业，而不是担任国家或政府官员。这些流向社会的优秀人才可能会为社会创造巨额财富，也可能会制造社会政治或经济不稳定的因素。而那些代行国家公共权力的官员们在道德素质和能力方面也并非无可指责，作为一个职业群体，他们同样存在着人民群众可以说词的劣根性和局限性，官员个人或群体的利益与国家利益、全民利益和社会最大多数人的利益并非完全一致（如不是这样，现实中，大量存在的侵害群众利益的案件是无法找到合理解释理由的）。所以，社会的和谐与国家的稳定有赖于各种社会利益集团和政治力量公平的博弈。对打击刑事犯罪而言，借鉴影片《赏金杀手》中的思路，按照能够维护“最大多数人利益”、实现“最大多数人幸福”的社会功利主义思想去创设各项法律制度无疑是一个合理的、有效的、务实的选择。
2006-9-7
（作者简介：王政，系北京市中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验。）
长沙市政府法制工作规定
湖南省长沙市人民政府
长沙市人民政府令
第120号
《长沙市政府法制工作规定》已经2012年9月19日市第13届人民政府第52次常务会议通过，现予发布，自2013年1月1日起施行。
市 长 张剑飞
二〇一二年十一月二十五日
长沙市政府法制工作规定
第一章 总 则
第一条 为了规范政府法制工作，推进依法行政，加强法治政府建设，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 市、区县（市）人民政府及其工作部门、乡镇人民政府、街道办事处（以下称行政机关）开展政府法制工作，适用本规定。
第三条 政府法制工作应当服务法治政府建设，坚持法制统一、程序规范、权责一致的原则，保障合法行政、合理行政。
第四条 市、区县（市）人民政府应当加强政府法制工作的领导，加大政府法制工作的协调与保障力度。
市人民政府法制机构负责组织实施本规定，区县（市）人民政府法制机构负责辖区内政府法制工作的具体实施。
市、区县（市）人民政府工作部门、乡镇人民政府和街道办事处应当依照本规定做好其职责范围内的政府法制工作。
第五条 市、区县（市）人民政府法制机构应当加强对下一级人民政府和本级人民政府工作部门政府法制工作的指导。
第六条 政府法制工作的主要内容是：
（一）对重大行政决策进行法律审查，提出法律意见；
（二）规范、监督行政执法，纠正违法或者不当的行政执法行为；
（三）组织开展政府立法工作；
（四）统筹规划、协调、督促、指导推进依法行政；
（五）其他政府法律事务。
第二章 政府法制工作机制
第七条 行政机关应当建立健全政府法制工作责任机制，一般应当由主要负责人主管政府法制工作，明确责任机构和责任人员，落实政府法制工作责任。
行政机关的法制机构具体负责政府立法、规范性文件管理、行政执法监督、行政复议与行政应诉、政府合同管理等政府法制工作。
第八条 行政机关应当建立行政决策法律审查机制，保障决策行为符合法律、法规、规章的规定。
制定规范性文件、签订政府合同、实施重大行政管理措施等，决策前应当由法制机构进行法律审查。法制机构主要从主体、权限、内容、程序和形式等方面进行审查，提出法律审查意见。
第九条 行政机关应当建立健全公众参与机制，对政府法制工作中涉及公众重大利益的事项，通过听证会、座谈会、征求意见会等形式，广泛听取公众的意见。
行政机关应当建立健全专家咨询、论证机制，对政府法制工作中重大、疑难、专业性强的问题，可以邀请或者委托有关专家、组织进行咨询、论证。
第十条 市、区县（市）人民政府应当建立政府法制工作评议机制。
市、区县（市）人民政府法制机构应当定期将政府法制工作中取得的成绩、存在的问题及对策、建议，向本级人民政府报告。市、区县（市）人民政府可以通过分析讲评会、发布政府法制建设报告等形式评议政府法制工作的有关情况。
第十一条 市、区县（市）人民政府应当建立健全依法行政考核机制，全面考核下一级人民政府和本级人民政府工作部门依法行政工作情况。依法行政考核结果应当纳入本级绩效考核评价体系，并将考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。
市、区县（市）人民政府法制机构具体负责组织依法行政考核，考核对象、内容、方式、标准等根据国务院、省人民政府有关要求和本级依法行政年度工作重点、主要工作目标确定。
第三章 政府立法工作
第十二条 市人民政府工作部门、区县（市）人民政府认为需要制定地方性法规、政府规章的，应当向市人民政府报请立项。报请立项时，应当将以下材料径送市人民政府法制机构：
（一）地方性法规、政府规章建议稿；
（二）制定地方性法规、政府规章的必要性论证，必要时还应当提交成本效益分析报告；
（三）所要解决的主要问题及拟确立的主要制度；
（四）项目前期调研情况；
（五）其他与立项相关的材料。
市人民政府法制机构可以通过报刊、网络等形式广泛征集公民、法人或者其他组织的立法建议。
第十三条 市人民政府法制机构负责立项审查。对地方性法规立项进行审查时，应当听取市人民代表大会法制委员会和有关专门委员会的意见。立项审查后，市人民政府法制机构拟定年度立法计划，报请市人民政府批准后执行。
年度立法计划应当确定立法项目和立法项目起草单位。年度立法项目分为：
（一）提交市人大常委会审议的地方性法规草案项目和市人民政府常务会议审议的规章项目；
（二）起草单位完成起草的地方性法规草案项目和规章项目；
（三）开展立法调研论证的地方性法规项目和规章项目。
第十四条 立法计划确定后，起草单位应当制定立法工作方案报市人民政府法制机构审查后实施。
本规定第十三条第二款第（一）项确定的立法项目，起草单位应当按照立法工作方案完成调研、起草、论证和征求意见工作，经起草单位负责人集体讨论通过，形成送审稿报送市人民政府法制机构。未按要求完成起草工作的，起草单位应当及时向市人民政府法制机构书面说明，市人民政府法制机构应当向市人民政府书面报告。
本规定第十三条第二款第（二）项、第（三）项确定的立法项目，起草单位应于当年十月底前将立法工作开展情况报送市人民政府法制机构。
第十五条 起草地方性法规草案、政府规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。
第十六条 起草地方性法规草案、政府规章应当进行立法基层调研。起草单位应当通过实地走访、座谈会、问卷调查等形式，听取基层组织和居（村）民代表的意见。
第十七条 地方性法规草案、政府规章有下列情形之一的，可以举行立法听证会：
（一）对全市经济和社会发展有重大影响的；
（二）对广大人民群众切身利益有重大影响的；
（三）内容存在重大意见分歧的；
（四）其他需要广泛听取意见的。
组织立法听证会的单位应当按照广泛性和代表性的原则，兼顾不同观点或者不同利益主体，确定参与立法听证会的人员。
第十八条 市人民政府法制机构具体组织立法计划的实施，对起草单位的调研、起草、论证、征求意见等工作进行指导、督促，对地方性法规草案、政府规章送审稿进行统一审查，提出提请市人民政府常务会议或者全体会议审议的建议。
市人民政府法制机构审查发现地方性法规草案、政府规章送审稿有下列情形之一的，可以缓办或者退回起草单位：
（一）主要内容、立法技术存在重大缺陷，需要做全面调整和修改的；
（二）有关单位对地方性法规草案、政府规章送审稿的主要内容存在较大争议，起草单位未与有关单位协商的；
（三）法律、法规、规章规定的其他情形。
第十九条 市人民政府法制机构应当对政府规章的主要内容、立法技术、实施效果等情况，定期组织开展立法后评估。
负责政府规章组织实施的单位应当在规章实施满一年后的三十日内将该部规章的执行情况，包括配套措施的制定、取得的成效、实施中存在的问题以及改进的建议报送市人民政府法制机构。
第四章 规范性文件管理
第二十条 市、区县（市）人民政府法制机构负责制定规范性文件的制定主体名录，报本级人民政府批准后在政府门户网站、长沙市人民政府法制网上公布。
第二十一条 政府规范性文件起草单位应当依法做好规范性文件起草工作，形成送审稿报政府办文机构。报送时应当提交以下材料：
（一）送审稿文本；
（二）起草说明。起草说明应当对制定该规范性文件的必要性和可行性、相关依据、起草经过、主要内容、意见采纳等情况作出说明；
（三）征求意见的相关材料；
（四）起草单位法制机构的审查意见；
（五）其他相关材料。
第二十二条 政府办文机构应当对材料的齐备性、规范性和制定该规范性文件的必要性进行审查，出具书面审查意见。材料齐备、规范，且确有必要制定该规范性文件的，由政府办文机构报请本级人民政府负责人同意制定后，送政府法制机构进行合法性审查。
送审材料不符合第二十一条规定的，政府办文机构可以要求起草单位补充完善或者退回。
第二十三条 政府法制机构负责对政府规范性文件进行合法性审查，并应当在十个工作日内出具合法性审查报告。争议较大或内容复杂的，经政府法制机构负责人批准，可以延长十个工作日。
送审程序不符合第二十一条、第二十二条规定的，政府法制机构可以退回。
第二十四条 部门规范性文件应当由部门办文机构进行必要性审查，由部门法制机构进行合法性审查，具体审查程序参照本规定第二十二条、第二十三条的规定执行。
第二十五条 规范性文件由本级人民政府统一登记、统一编号、统一公布。
规范性文件签署后，由制定单位办文机构按规定径送本级人民政府法制机构进行统一登记、统一编号。
未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。
第二十六条 区县（市）人民政府、乡镇人民政府和垂直管理部门制定的规范性文件按照有关规定向上一级机关备案，备案时应当提交备案报告、规范性文件正式文本、制定说明及其法制机构出具的合法性审查报告。
市、区县（市）人民政府、乡镇人民政府应当于每年一月将上年度所制定的规范性文件目录报上一级人民政府法制机构。
第二十七条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法，可以依法申请对规范性文件合法性进行审查。申请审查时，应当提供申请审查的规范性文件文本，并提出具体申请请求及理由。
受理审查申请的法制机构应当按照市人民政府有关规定作出处理，并将处理结果书面告知申请人。
第二十八条 市、区县（市）人民政府应当建立本级规范性文件数据库，对规范性文件效力实行动态管理。
规范性文件起草单位应当及时掌握本单位起草的规范性文件效力状态，对需要修改、宣布失效、废止或者重新公布的，应当按相关规定向制定单位提出处理意见，制定单位应当及时对规范性文件进行处理。
修改规范性文件的，按照规范性文件制定的规定执行；重新公布、宣布失效或者废止规范性文件的，制定单位办文机构应当将重新公布、宣布失效或者废止规范性文件的送审稿，送制定单位法制机构审查，并在文件签署后报送本级人民政府法制机构统一公布。
第五章 行政执法指导与监督
第二十九条 市、区县（市）人民政府法制机构负责审查行政执法主体资格，制定行政执法单位名录，报本级人民政府批准后在政府门户网站、长沙市人民政府法制网上公布。
行政执法单位应当对本单位的执法依据进行及时梳理，经本单位负责人集体审定后报本级人民政府法制机构备案。
第三十条 市、区县（市）人民政府机构编制管理机关提出设立、变更、撤销本级人民政府工作部门、具有行政管理职能的事业单位机构及确定职责的方案，应当由本级人民政府法制机构进行法律审查。
市、区县（市）人民政府工作部门拟定本部门及其所属机构职责的方案，应当由本部门法制机构进行法律审查。
第三十一条 市、县（市）人民政府法制机构负责相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权等行政执法体制改革工作的指导、协调，并对行政执法体制改革方案进行审查。
对行使相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权单位的执法工作，市、县（市）人民政府法制机构应当加强指导、协调和监督。
第三十二条 市、区县（市）人民政府对本级行政许可项目实行目录管理，定期对本级行政许可实施主体和实施项目进行清理，并将取消、调整、保留的行政许可项目目录向社会公布。
市级行政许可项目目录的清理工作由市人民政府法制机构会同监察机关办理。
法律、法规、国务院决定以及省政府规章新设、取消、调整行政许可事项的，有关实施机关应当在行政许可依据公布之日起十五日内报送本级人民政府法制机构备案。政府法制机构报市人民政府批准后，应当及时调整行政许可项目目录。
第三十三条 实行行政执法人员资格制度。行政执法人员应当参加行政执法人员培训，通过行政执法资格考试，取得行政执法证件后方可从事行政执法活动。
行政执法人员培训和行政执法资格考试由市、区县（市）人民政府法制机构统一组织。
第三十四条 行政执法单位应当梳理可以量化和细化的行政裁量权内容，制定行政裁量权基准，在具体执法过程中严格适用。
第三十五条 实行行政执法案例指导制度。
行政执法单位应当于每年三月前选择上年度具有示范性的行政执法案件进行编纂，并报送本级人民政府法制机构。报送时应当提交以下材料：
（一）已编纂的案例文本；
（二）行政执法案卷；
（三）编纂说明。编纂说明应当对案例的典型性、编纂经过、征求意见等情况作出说明；
（四）其他相关材料。
市、区县（市）人民政府法制机构应当对报送的行政执法案例进行审查、筛选，并组织专家论证后，形成行政执法指导案例，报本级人民政府决定发布。
第三十六条 实行行政执法行为法律审查制度。行政执法单位实施重大行政执法行为，在作出决定前应当由本单位法制机构进行法律审查。未经法制机构审查或者审查未通过的，不得作出相关决定。
第三十七条 区县（市）人民政府、乡镇人民政府作出的行政处罚、行政强制决定，应当在作出决定之日起三十日内报上一级人民政府备案，备案材料径送政府法制机构。
市、区县（市）人民政府工作部门作出的重大行政处罚、行政强制决定，应当在作出决定之日起三十日内报同级人民政府法制机构备案。
第三十八条 市、区县（市）人民政府法制机构通过随机抽查的方式，对本级行政执法单位的执法案卷进行评查，并将评查结果报本级人民政府予以通报。
行政执法单位应当按照有关规定报送本单位行政执法案卷目录及政府法制机构抽取的行政执法案卷，不得漏报案卷目录，不得伪造、篡改案卷。
行政执法单位法制机构应当根据本单位实际开展执法案卷评查。
行政执法案卷评查规则由市人民政府法制机构另行制定。
第三十九条 市、区县（市）人民政府法制机构依法对行政执法单位的行政执法活动进行监督，对行政处罚备案、行政强制决定备案、开展案卷评查等监督过程中发现的违法执法或者不履行法定职责的问题，依法进行处理。
对社会影响大、与人民群众利益密切相关的重点执法领域，市、区县（市）人民政府法制机构应当组织开展专项执法监督。
市人民政府法制机构应当根据实际，组织对本市制定的规章的实施情况进行检查。
第四十条 行政执法单位之间发生行政执法权限争议的，应当协商解决；协商不成的，可以提请本级人民政府法制机构主持协调；经协调后仍不能达成一致意见的，由政府法制机构出具意见报请本级人民政府决定。
第六章 行政复议与行政应诉
第四十一条 下列行政复议案件，市、区县（市）人民政府法制机构可以邀请具备相关专业知识和业务能力的人员参与审查：
（一）法律适用存在疑难问题的；
（二）案件处理结果可能产生重大社会影响的；
（三）对行政执法工作具有指导意义的；
（四）其他疑难、复杂、重大案件。
第四十二条 建立健全行政复议听证制度。对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。
采用听证方式审理行政复议案件，由行政复议机构的办案人员主持听证，组织双方当事人进行质证、辩论，相关证据经审查属实的，作为作出行政复议决定的依据。
第四十三条 行政复议机构在办理行政复议案件过程中，按照相关法律、法规的规定，引导当事人自行和解或者达成调解协议。
第四十四条 市、区县（市）人民政府作出的行政复议决定认定被申请人具体行政行为违法或者未履行法定职责的，本级人民政府法制机构应当在每年十二月底前予以通报。
第四十五条 政府法制机构在办理行政复议案件过程中，对行政行为存在的普遍性问题，可以向有关机关提出改进建议。有关机关应当自接到书面建议之日起三十日内，向政府法制机构书面反馈改进情况。
第四十六条 建立行政负责人出庭应诉制度。市、区县（市）人民政府工作部门为被告的行政诉讼案件有下列情形之一的，行政负责人应当出庭应诉：
（一）社会影响重大的；
（二）对职权行使、执法程序具有普遍指导意义的；
（三）其他需要行政负责人出庭应诉的。
市、区县（市）人民政府工作部门一年内有五起以上行政诉讼案件的，行政负责人出庭应诉不得少于一次。
第四十七条 有下列情形之一的行政诉讼案件，有关政府工作部门，应当自收到判决书、裁定书之日起十五日内报本级人民政府法制机构备案：
（一）撤销或者变更具体行政行为的；
（二）确认具体行政行为违法或者无效的；
（三）责令履行法定职责的；
（四）在行政诉讼中因改变具体行政行为，原告申请撤诉的。
第七章 政府合同管理
第四十八条 市、区县（市）人民政府对本级政府合同实行统一管理，建立健全管理制度，规范法律审查工作程序。
本规定所称政府合同，是指行政机关及其管理的单位作为一方当事人所订立的涉及财政资金使用和自然资源、公共资源利用的协议，包括下列类型：
（一）国有土地、滩涂、水域、森林、荒山、矿山等自然资源使用权的出让、转让、出租、承包合同；
（二）城市基础设施等国有资产的投资、建设、承包、养护、出租、买卖等合同；
（三）行政征收、征用合同；
（四）城市公用事业的特许经营合同；
（五）招商、合作合同；
（六）借款、融资合同；
（七）政府采购合同；
（八）其他政府合同。
第四十九条 政府合同应当进行法律审查。未按规定进行法律审查，不得签订政府合同。
政府合同法律审查由签署单位法制机构负责，并出具书面法律审查意见。签署单位应当保证法制机构有足够的法律审查时间。
市、区县（市）人民政府工作部门管理的单位为一方当事人签订的政府合同，由对该单位进行管理的工作部门的法制机构负责法律审查。
第五十条 以市、区县（市）人民政府为一方当事人签订的政府合同，经负责起草的政府工作部门法制机构审核，起草单位主要负责人签署意见后，报送本级人民政府法制机构进行法律审查。
第五十一条 非以市、区县（市）人民政府为一方当事人签订的政府合同，有下列情形之一的，按照本规定第四十九条第二款、第三款的规定进行法律审查，经主要负责人签署意见后，还应当报送本级人民政府法制机构进行法律审查：
（一）重大、复杂的政府合同，具体标准由市、区县（市）人民政府法制机构报本级人民政府批准后确定；
（二）市、区县（市）人民政府授权签订的合同。
第五十二条 市、区县（市）人民政府工作部门使用的政府合同示范文本，应当报本级人民政府法制机构审查，未经审查的不得使用。
采用已经审查的示范文本签订政府合同，且未对主要条款进行修改的，可以不再报法制机构审查。
第五十三条 负责法律审查的法制机构可以参与政府合同的协商、起草工作。需要通过招标、拍卖、挂牌等法律程序签订政府合同的，起草单位或者签署单位应当在招标、拍卖、挂牌前将相关法律文书报送负责法律审查的法制机构进行审查。
第五十四条 政府法制机构在政府合同法律审查过程中，要求起草单位、签署单位补充依据、说明情况，或者要求有关单位协助审查的，起草单位、签署单位和有关单位应当予以配合。
第五十五条 政府合同经审查后，起草单位或者签署单位应当根据法律审查意见对政府合同草案进行修改。对法律审查意见有异议的，应当及时反馈沟通。
第五十六条 建立政府合同审查登记编号制度。经政府法制机构审查的政府合同，起草单位应当在政府合同签订前，将拟签署的政府合同文本报送本级人民政府法制机构登记，编制审查登记号，并将审查登记号在政府合同文本上载明。
前款规定之外的其他政府合同，由市、区县（市）人民政府工作部门法制机构负责审查登记编号。
第五十七条 经政府法制机构审查的政府合同，起草单位应当在政府合同签订后五个工作日内，将政府合同正式文本报送本级人民政府法制机构备案。
前款规定之外的其他政府合同，市、区县（市）人民政府工作部门应当于每年一月将上年度所订立的政府合同目录报本级人民政府法制机构。
第五十八条 政府合同订立、履行过程中取得的材料和资料，签署单位应当明确专门机构或专人及时予以立卷归档。
第五十九条 政府合同签订后，需要补充或者变更政府合同的，相关单位应当按照本章规定的政府合同审查程序执行。
第六十条 政府合同履行过程中发生或可能发生纠纷的，负责政府合同履行的单位应当及时采取合理措施进行处理。经政府法制机构审查的政府合同在履行过程中发生或可能发生重大纠纷的，负责政府合同履行的单位应当报告本级人民政府。
第八章 政府法制工作保障
第六十一条 行政机关应当加强法制文化建设，组织开展领导干部集体学法、法制工作培训、法制宣传、法制实务与理论研究。
第六十二条 市、区县（市）人民政府应当加强政府法制机构建设，确保法制机构规格、人员编制与其工作任务相适应。
市、区县（市）人民政府工作部门应当加强本单位法制机构建设，根据实际设置法制机构或者配备专职法制工作人员。
第六十三条 行政机关中从事法制业务的工作人员，应当具备高等院校法律专业本科以上学历或者取得法律职业资格。
建立法制工作人员定期交流制度，加大对法制工作人员的培养、使用和交流力度，注重提拔优秀的法制工作人员。
第六十四条 市、区县（市）人民政府应当逐步加大对政府法制工作的投入，保障政府法制工作正常开展。政府法制工作所需经费应当列入同级财政预算。
市、区县（市）人民政府工作部门应当保障其法制机构开展政府法制工作所需的经费。
第六十五条 在政府立法、规范性文件审查、政府合同审查、政府法制理论研究等政府法制工作中，可以通过竞争性谈判等方式委托有关组织开展专项政府法制工作。
第六十六条 市人民政府建立健全政府法制专家库。市人民政府法制机构应当加强对市政府法制专家库的管理和运用，充分发挥专家在政府法制工作中的作用。
第六十七条 行政机关可以根据本地区、本单位政府法制工作实际情况聘请法律顾问，其法制机构具体负责法律顾问工作的管理。
市、区县（市）人民政府工作部门聘请法律顾问的，应当及时报本级人民政府法制机构备案。
第六十八条 市、区县（市）人民政府对在政府法制工作中做出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰奖励。
第九章 责任追究
第六十九条 行政机关有下列情形之一的，责令限期整改，逾期不改正的，给予通报批评：
（一）违反本规定第十四条规定，立法项目起草单位未制定立法工作方案或者未按照立法工作方案开展立法工作的；
（二）违反本规定第二十八条第二款规定，未及时修改、宣布失效、废止或者重新公布规范性文件的；
（三）违反本规定第三十六条规定，实施重大行政执法行为未经法制机构审查或者审查未通过的；
（四）违反本规定第四十六条规定，行政负责人未出庭应诉的；
（五）违反本规定第四十七条规定，未将判决书、裁定书报本级人民政府法制机构备案的；
（六）违反本规定第四十九条、第五十条、第五十一条规定，签定政府合同未按规定进行法律审查的；
（七）违反本规定第五十二条规定，使用未经审查的政府合同示范文本的；
（八）违反本规定第五十六条、第五十七条规定，政府合同未按规定报送登记、备案的。
对市、区县（市）人民政府工作部门责令限期改正、给予通报批评的，由本级人民政府法制机构决定。对区县（市）人民政府、乡镇人民政府、街道办事处责令限期改正、给予通报批评的，由上一级人民政府或者设立派出机关的人民政府决定。
行政机关管理的单位违反本规定有关政府合同管理规定的，由同级人民政府法制机构责令限期改正，逾期不改正的，给予通报批评。
第七十条 行政机关的工作人员违反本规定的，由有关机关依法给予行政处理或者行政处分。
第十章 附 则
第七十一条 行政机关未设置法制机构的，本办法规定的法制机构职责由专职法制工作人员履行。
第七十二条 法律、法规授权的组织开展政府法制工作，适用本规定有关政府工作部门的规定。
第七十三条 本规定自2013年1月1日起施行。
