乌鲁木齐市市级储备粮管理办法
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府
乌鲁木齐市市级储备粮管理办法
（2006年12月29日乌鲁木齐市人民政府第48次常务会议审议通过 2007年1月30日乌鲁木齐市人民政府令第85号公布 自2007年3月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为加强市级储备粮管理，保证市级储备粮数量真实、质量良好和储存安全，维护粮食市场稳定，根据国务院《粮食流通管理条例》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称市级储备粮（以下简称储备粮），是指市人民政府储备的用于调节本市粮食供求总量，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或突发事件的粮食和食用油。
第三条 本市行政区域内从事和参与储备粮经营管理、监督活动的单位和个人，应遵守本办法。
第四条 储备粮管理实行安全储存、调度便利、适时轮换、节约成本的原则。
第五条 市发展和改革部门及市粮食行政管理部门会同市财政部门负责拟定储备粮规模总量、总体布局和动用的宏观调控意见，对储备粮管理进行指导和协调。
市粮食行政管理部门负责本市储备粮管理工作，对储备粮的品种、数量、质量和储存安全实施监督检查。
市财政部门负责安排储备粮的贷款利息、管理费用和轮换费用等财政补贴，保证及时足额拨付，并对储备粮有关财务执行情况实施监督检查。
市工商、质量技术监督、卫生、审计等部门在各自职责范围内，协同做好储备粮管理工作。
第六条 中国农业发展银行新疆分行营业部负责落实储备粮的信贷资金，并对发放的贷款实施信贷监管。
第七条 未经市人民政府批准，任何单位和个人不得擅自动用储备粮。
第八条 任何单位和个人不得破坏储备粮的仓库设施，不得偷盗、哄抢或者损坏储备粮。
第二章 储备粮的计划
第九条 市发展和改革部门及市粮食行政管理部门会同市财政部门根据宏观调控需要和财政能力，拟订储备粮的储存规模、品种、总体布局方案，报市人民政府批准。
第十条 市粮食行政管理部门应当根据市人民政府批准的储备粮储存规模、品种和总体布局方案，拟订储备粮的收购、销售计划，经市发展和改革、财政部门审核同意后，由市发展和改革、粮食行政管理部门会同市财政部门和中国农业发展银行新疆分行营业部共同下达给承担储存储备粮任务的企业（以下简称承储企业）实施。
第十一条 储备粮实行均衡轮换制度，每年的轮换数量为储备粮储存总量的20％─30％。
第十二条 承储企业应根据粮食储存年限、品质变化和实际需要，向市粮食行政管理部门提交轮换计划，由市粮食行政管理部门会同财政部门、中国农业发展银行新疆分行营业部批准。
第十三条 承储企业应当每年将储备粮收购、销售和年度轮换计划的执行情况报市发展和改革、粮食行政管理部门和市财政部门备案，并抄送中国农业发展银行新疆分行营业部。
第三章 储备粮的储存
第十四条 市粮食行政管理部门应按有关规定选定承储企业或者采取招投标的方式确定承储企业。
承储企业确定后，市粮食行政管理部门应当与承储企业签订合同，明确双方的权利、义务和违约责任等事项。
第十五条 承储企业应当具备下列条件：
（一）仓库容量达到规定规模，仓库条件符合国家标准和技术规范要求；
（二）具有与粮食储存功能、仓型、进出粮方式、粮食品种、储粮周期等相适应的仓库设备；
（三）具有符合规定的粮食质量检测设施，具备与安全储藏相对应的粮情检测条件；
（四）具有粮食保管、检验、病虫害防治等专业技术人员；
（五）经营管理和信誉良好，资产负债率低，没有违法违规经营记录。
第十六条 承储企业应当遵守下列规定：
（一）严格执行储备粮管理的法律、法规、国家标准、技术规范和各项业务管理制度；
（二）保证入库的储备粮符合国家规定的质量标准，符合收购、轮换计划规定的质量等级，实行专仓储存、专人保管、专账记载，保证储备粮账账相符、账粮相符、质量良好、储存安全；
（三）建立健全储备粮的防火、防洪、防盗等安全管理制度，并配备必要的安全防护措施；
（四）对储存、管理状况进行经常性检查，发现品种、数量、质量和储存安全等问题，应当及时处理；不能处理的，应当及时报告市粮食行政管理部门。
第十七条 承储企业不得有下列行为：
（一）虚报、瞒报储备粮的数量，在储备粮中掺杂掺假、以次充好，或者擅自串换储备粮的品种、变更储备粮的储存地点和仓号，或者未按计划延误轮换、管理不善造成储备粮陈化、霉变；
（二）以低价购进高价入账，高价售出低价入账，以陈粮顶替新粮，虚增入库成本等手段套取差价，骗取储备粮贷款和贷款利息、管理费用和轮换费用；
（三）擅自动用储备粮，或者挤占、截留、挪用储备粮贷款、贷款利息、管理费用和轮换费用，将储备粮轮换业务与其他业务混合经营；
（四）以储备粮对外进行担保或者对外清偿债务。
第十八条 承储企业依法被撤销、解散、破产或者擅自将承储的储备粮委托其他企业代储的，市粮食行政管理部门可以将其储存的储备粮调出另储。
第十九条 承储企业应当在轮换计划规定的时间内完成储备粮的轮换。
储备粮轮换实行同品种等量的原则。轮换的具体办法由市粮食行政管理部门会同市财政部门、中国农业发展银行新疆分行营业部制定。
第二十条 储备粮贷款实行贷款与粮食库存值增减挂钩，专款专用。
承储企业应当在中国农业发展银行新疆分行营业部开设基本账户，并接受信贷监管。
第二十一条 储备粮的入库成本由市财政部门会同市粮食行政管理部门和中国农业发展银行新疆分行营业部核定。储备粮的入库成本一经核定，承储企业必须执行。
任何单位和个人不得擅自更改储备粮入库成本。
第二十二条 市财政部门应会同市粮食行政管理部门及时、足额将储备粮的管理费用、轮换费用和贷款利息拨付给承储企业。
任何单位和个人不得以任何方式挤占、截留、挪用前款规定的财政补贴资金。
第四章 储备粮的动用
第二十三条 市发展和改革部门及市粮食行政管理部门应当完善储备粮的动用预警机制，加强对需要动用储备粮情况的监测，适时向市人民政府提出动用储备粮的建议。
第二十四条 出现下列情况之一的，可以动用储备粮：
（一）发生重大自然灾害或者其它突发事件；
（二）全市或部分地区粮食明显供不应求，或者市场价格异常波动；
（三）市人民政府认为需要动用的其他情形。
第二十五条 动用储备粮，由市粮食行政管理部门会同市发展和改革部门、财政部门拟订动用方案，报市人民政府批准。
动用方案应包括动用储备粮的储存地点、品种、数量、质量、价格、使用安排等内容。
第二十六条 市粮食行政管理部门根据市人民政府批准的动用方案下达动用命令；紧急情况下，市人民政府可以直接决定动用储备粮并下达动用命令。
任何单位个人不得拒绝执行或者擅自改变储备粮动用命令。
第五章 监督检查
第二十七条 市粮食行政管理部门、财政部门应当加强对储备粮的收购、销售、动用以及经营管理活动的监督检查，发现储备粮品种、数量、质量、储存安全等方面存在问题的，责成承储企业立即纠正；发现承储企业已不具备承储条件的，市粮食行政管理部门责令限期改正。
第二十八条 市审计部门依法对储备粮的财务收支情况实施审计监督。
第二十九条 承储企业对粮食、财政、审计部门依法进行的监督检查，应当予以配合，不得拒绝、阻挠或者干涉。
第六章 法律责任
第三十条 国家机关工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，由其所在单位或者有关主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不及时下达储备粮收购、销售、年度轮换计划的；
（二）发现承储企业已不具备承储资格，不及时处理的；
（三）擅自动用储备粮的；
（四）接到举报、发现违法行为不及时查处的。
第三十一条 承储企业违反本办法第十七条规定的，由市粮食行政管理部门责令限期改正；逾期不改的，处以10000元以上30000元以下罚款；情节严重的，取消其承储资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
违反本办法第十七条第（二）项规定的，除按照前款规定处理外，并由市财政部门责令其退回套取的差价、骗取的储备粮贷款和贷款利息、管理费用和轮换费用。
第三十二条 违反本办法规定，挤占、截留、挪用储备粮贷款和贷款利息、管理费用和轮换费用，或者擅自更改储备粮入库成本的，由市财政部门、中国农业发展银行新疆分行营业部按照各自职责，责令其改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者有关主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 违反本办法规定应给予行政处罚的其他行为，由有关部门依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 国家机关和中国农业发展银行新疆分行营业部的工作人员违反本办法规定，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者有关主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第七章 附则
第三十六条 本办法自2007年3月1日起施行。
许德风 北京大学法学院 副教授
关键词: 担保物权 抵押权实现 强制执行的暂时中止 所有权保留 让与担保 自动中止
内容提要: 担保物权的实现既涉及精细繁多的技术规范，又涉及取舍难断的价值考量。破产的发生，进一步增加了这一过程的复杂性。本文的分析表明，在价值选择层面，应在承认担保物权效力的同时，对其在破产程序中的实现加以适当限制，以促进破产财产整体价值的最大化。在技术规范上，基于美国与德国相关制度的比较分析，并结合我国实践，文章认为我国《破产法》在解释上及未来可能的修正中，应扩大中止制度（第19条）的适用范围，同时应借鉴美国法与德国法的规定，对担保债权在中止期间的利息给予适当而非过度的保护。在破产清算与破产和解中，我国《破产法》关于担保物权人享有不受限制的独立变现权的规定，会影响清算程序中破产财产最大价值的实现及和解协议的可行性，应修正为既限制担保物权人的变现权，又允许其参与破产程序并享有表决权的制度安排。在破产重整程序中，除应尊重当事人自愿达成的重整计划外，也应适当参酌比较法上的规定，于重整计划的表决分组时，更细致地体现担保物性质的差别，于确定对担保物权人的补偿时，在肯定补偿的基本精神同时，也和中止制度一样，设置必要的限制。
“信贷”是自古有之的事物。随着时间的发展，这个词中所包含的“信”的因素变得愈加淡薄。长久以来的借款实践中，放款的基础早已不再是信用本身，而是各种各样的担保（或者说信用已异化为担保）。担保物权的实现，多源于债务人未能如期清偿债权。鉴于担保物权的实现常会造成担保物价值之外的其它损失，如必要设备或厂房被拍卖会增加额外的停产与重置成本，若仍具有清偿能力，债务人通常不会选择让债权人实现其担保权的请求，因此担保物权实现之时多是债务人陷入破产、无力腾挪之时。
在绝大多数国家，随着担保制度的完善和担保物范围的扩张，企业破产时，其绝大多数资产上通常都会附有各种各样的担保物权。在这一背景下，破产程序中最重要的工作之一，就是清理和实现担保物权。该工作同时涉及物权法和破产法两个部门，技术性强、复杂度高，我国的实务操作尚不成熟，相关的理论著述[1]主要集中在对别除权性质的抽象讨论上，对具体实现规则的讨论仍不充分。另外，近年涉及执行、破产拍卖的贪腐案件迭出，固然与大的司法环境有关，具体制度不清晰、不完善也是重要原因。希望本文有助于厘清与该制度相关的理论与规范。
一、导言：破产别除制度的基本理论
对担保物权正当性及其必要限制的理论基础，可以从以下两个方面加以阐释。一是以自由为基础的解释。在一般的债之关系中，债权在性质上属请求权，债权人仅能就债务人的一般财产受偿，而无权对债务人进一步的财产处置，包括在财产上设定担保提出异议（且不说某些情形下债权人放款时债务人已经在财产上设置了担保并进行了公示）。不过，须注意的是，除了自愿承担债务人责任财产变动风险的自愿债权人外，还存在非自愿的债权人。实践中，可能发生的情形是，在此类非自愿债权人已经存在的情形下，债务人（的股东）仍通过为他人设定担保而转移其财产，并借助破产与有限责任制度逃避清偿义务。在前一种情况下，债权人的自愿接受可以作为担保权正当化的依据，而在后一种情形下，担保权人便不能够援引该项自由主义的道德哲学观念正当化其担保权。在这个意义上，设置相应的制度，限制债务人对其财产的自由处置，限制担保权人的权利，以保护少数非自愿债权人的利益，是有依据的。二是以福利或效率为基础的解释。在担保权人的利益得到完全充分保护的情况下，可能会使债务人有便利以损害普通债权人，尤其是非自愿的普通债权人的利益为代价，从事过于冒险的、整体无效率的经营，造成社会福利的减损。因此，从功利主义的角度看，也有必要对担保物权进行限制。[2]
当然，上述两项理由仍不足以得出应对担保物权实行激进限制[3]的结论。担保物权是一项历史悠久的制度。人们自愿接受与使用它本身，可很大程度上证明其合理性。虽然在理论上可以论证担保物权负外部性的存在，但从美国或德国经验研究看，现实中这种效果并不明显。[4]可能的解释是，这些国家通过在破产程序中限制担保权的实现，极大地消除了这种负外部性。以下重点从法律制度与规范的角度，详细阐述担保物权在破产程序中实现的技术安排及其中的法理依据，为这一假设寻找可能的论据，并在法律技术上为我国法的未来发展提供参照。
二、破产程序中担保物强制执行和变现的暂时中止
担保物权人在破产程序中首先要承受的限制是其变现权的（暂时）中止行使。该制度的主要目的是实现债务人责任财产最大化，提高破产清偿率。[5]理论上认为，如果没有类似制度，债权人会在债务人（濒临）破产时竭力抢夺和瓜分其现存财产而忽略债务人企业的继续经营价值（going concern value），产生所谓的“公共池塘”（common pool）问题，使通过破产程序清理债务人财产的目的的实现丧失必要的基础。[6]
基于以上考量，我国《破产法》也规定了暂时中止制度。但是，在破产清算程序中，其效力是否及于担保物权，或在多大程度上影响担保物权，都欠明确。[7]有学者认为，有物权担保的债权人即别除权人就担保物提起的执行程序，不应受中止效力的约束，除非当事人申请的是重整程序。[8]清算程序下担保物权是否应在破产程序中受到更多的限制？如何制定合理的限制规则？现行《破产法》第19条规定破产保全措施自破产案件受理之日起生效，是否妥当？[9]限制期间如何对债权利息与担保物的价值减损进行补偿？另外，限制与否的问题在重整程序中虽然不存在，但限制如何具体执行，如何认定“担保物有损害或价值明显减少的可能”（第75条第1款），如何补偿担保物权人限制期间的损失，也还有待明确。
比较而言，对上述问题，德国《破产法》（Insolvenzordnung[10]）与美国《破产法》都有全面而具体的规定，很值借鉴。以下详述担保物权在破产程序中的变现制度。
（一）美国破产程序中担保物变现的自动中止
美国法上担保物权也分为动产担保和不动产担保两大类。其中，不动产担保主要由州法调整，包含抵押（mortgage）[11]、信托抵押（deed of trust）等形式，动产担保则形式多样，包括动产质押、权利质押，目前被冠以“担保权”（security interest）整合在《统一商法典（UCC）》第9编。[12]与德国法（见下文详述）不同的是，美国的破产保全制度并不区别对待动产和不动产担保物权。根据美国《破产法》第362条，破产申请一经提出，即可触发自动中止（automatic stay），暂时中止任何影响破产财产的行为。
（1）在财产范围上，凡属于“破产财产”（property of the estate）的任何“法律或衡平上的利益”（all legal or equitable interests），皆受制于自动中止制度。例如，在债权人保留所有权的财产上，债务人即购买人也拥有“衡平上的利益”，因此债权人虽为名义所有权人，但仍不得实现其“所有权”，取回其物。
（2）被中止的行为类型包括法律行为、事实行为，还包括行政行为、司法行为。[13]例如，担保物权人原本享有的申请法院为强制执行（judicial foreclosure）的权利，以及在约定了出卖权条款（power of sale clause[14]）条款的情况下自主出卖担保物的权利，在破产开始后不得行使。
（3）在法律效果上，违反自动中止的行为通常为无效，行为人要赔偿债务人或其他相关当事人的实际损失，在特定情形下，还可能被判处惩罚性赔偿。[15]因此实务中极少有债权人违反自动中止制度。[16]
1．自动中止的解除
在美国《破产法》上，担保权人是可以通过“动议”（motion）寻求自动中止的“解除”（relief），以便实现其担保物权。在程序上，根据第362条e款，在该动议提出后，法院应当在30日内进行“预听证”（preliminary hearing），对动议的形式要求进行审查，并应在此后30日内进行“正式听证”（final hearing），对实体问题进行审查。[17]若法院认可有关动议，则可以裁定终止或修正自动中止（如设定条件）。适时提出解除自动中止的动议，有助于敦促债务人或破产管理人及时处置破产财产，或尽快提出破产财产处置方案。在实务策略上，债权人的律师通常被建议谨慎选择提出申请的时机，若申请过早，虽可能及时地解除中止，但也可能被法院认为申请的合理性欠充分，属意气用事而被驳回。[18]从实体上说，自动中止的解除，当事人要提出“充分的理由”（cause）。美国《破产法》上承认的主要理由包括以下两个方面：其一，有关担保物缺乏“充分保护”（adequate protection）；其二，债务人对担保物不享有“权益”（equity）且担保物对于“有效的破产重整”（effective reorganization）不属必要。
（1）充分保护、价值减损与利息补偿
充分保护制度被规定在美国《破产法》第361条，对整个破产变现程序都有重要意义，是该法的中心概念。从立法理由上看，“充分保护”的要求源于美国宪法第五修正案。[19]其目的是保护债权人在破产程序之外依协商所获取的权利。[20]实践中，是否满足充分保护的要求，通常由法院根据当事人的证词及专业人士的评估意见认定。[21]根据第361条，以下几种情形可认定为保护充分：其一，债务人向担保权人为定期或一次性的现金支付，且该支付足以弥补担保物的价值损失（第1款）；其二，债务人向担保权人提供额外或替代性的担保（第2款）；其三，债务人向担保权人提供“无可置疑的等价财产”（indubitable equivalent），且其价值足以弥补担保权人所受的损失（第3款）。在上述规定中，第3款是兜底性条款，为破产法官就保护的具体形式及相关价值进行自由裁量留下了余地。
对于担保物因迟延变现而发生的价值减损，破产债务人是否应给予赔偿，美国《破产法》上曾有争议。[22]在一个案件中，破产法官通过历史解释，认为立法理由书[23]中关于赔偿担保权人所受迟延损害的说明，包括了程序期间的利息。[24]两年后，另外一个巡回法院对立法理由书做了不同解释，同时权衡赔偿与否的效果，认为对于破产申请提出至破产程序终结期间担保债的利息不应给予赔偿，至少不应按主合同的约定获得相应赔偿。[25]这一观点后来被美国最高法院所确认，其主要理由是：其一，若保护主债权的迟延利息，则在法律未做区分规定的情况下，所有担保权人，无论其担保物价值是否超过主债权，都会主张主债权的利息，这将造成破产财产价值的减损；其二，向担保人支付利息将导致由普通债权人承担破产程序的费用与重整失败的风险，这将极大降低重整成功率，危及破产财产最大化这一目标的实现。[26]
在法律效果上，受上述规定影响最大的是无充分担保的债权人。根据现行法，因为对于有充分担保的债权人而言，只要担保物价值大于担保债总额，主债权的利息即可就担保物的剩余部分（equity cushion）优先受偿；而对于担保物价值小于或等于担保债总额的债权，其利息则不受保护。[27]该规定在很大程度上促使债权人要求债务人提供超额担保。不过须注意的是，破产法对此的进一步限制是，“充分保护”的范围仅限于不超过担保债总额的担保物价值。另外，对于担保债权在破产程序期间的利息，即便担保物价值大于主债权，担保权人在破产进行中也不得请求清偿，而需等待破产程序终结，在清偿了变现费用等支出后才得主张实现其权利。[28]
（2）债务人对担保物无权益且担保物非有效重整所必要
此处的“权益”，更多强调其经济属性，指担保物价值与主债权间的差额。这一描述看似简单，认定上却非常复杂，因为此处并未具体规定如何确定担保物的价值。对此，美国司法实践确立的是“公平市场价值”（fair market value）规则：法院可根据其自由裁量，以没有购买与出卖压力的买卖双方之间可能进行的自由协商为参照，确定适当的价格。[29]实践中，法院常常听取权威专家意见。[30]
与前项要件并列的一项重要要求是，有关担保物对于有效重整并非至关重要，即该标的物对债务人（企业）的实际价值不高于其对担保权人的价值（交换价值）。欲推翻此点，债务人必须首先证明破产重整在合理的时间内有充分的可能性[31]；其次，有关标的物属破产重整所必须。对何为“必须”，法律上并无一般性规则，原则上在有关标的物是企业日常经营管理所必要的物品时，即可构成此处的“必须”。若与企业的生产经营无直接关联，则不属于“必须”，如用于装饰企业工作环境的名贵艺术品（雕塑、绘画作品等）。[32]
2．自动中止的放弃
